II SA/Wa 743/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Łukasz Krzycki, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. L. Komendant Wojewódzki Policji przyznał [...] (pełniącemu od [...] listopada 2010 r. służbę stałą) równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki dziennej przysługującej dla policjanta posiadającego członków rodziny. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w oświadczeniu mieszkaniowym z [...] stycznia 2013 r. wymieniony wskazał, że wraz z żoną zamieszkuje w L. przy ul. Z. [...], w lokalu do którego tytuł prawny posiada jego matka. Organ wskazał w uzasadnieniu, że wnioskodawca oświadczył, iż on i jego żona nie posiadają lokalu mieszkalnego, domu w miejscu pełnienia służby i w miejscowości pobliskiej będącego przedmiotem własności, współwłasności lub spadku. Organ stwierdził, że w tym stanie faktycznym wnioskodawca jest uprawniony do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W dniu [...] sierpnia 2017 r. S.S. złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. wniosek o przydział lokalu mieszkalnego. We wniosku wykazał, iż wraz z żoną i córką H.S. zamieszkuje w domu składającym się z dwóch pokoi (16 m2 i 10 m2), kuchni oraz pozostałych przynależności o powierzchni użytkowej 80,00 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 26,00 m2 położonym w K. Nr [...], którego właścicielką jest K.S. - matka zainteresowanego. W złożonym w dniu [...] października 2017 r. oświadczeniu policjant poinformował, iż do domu, w którym zamieszkuje prawie w każdy weekend przyjeżdża jego matka - K.S.. Czasami przyjeżdża w piątek i zostaje do niedzieli, lub w sobotę i także zostaje do niedzieli. Zainteresowany wraz z żoną i córką korzysta z jednego pokoju o powierzchni mieszkalnej 16,00 m2, natomiast drugi pokój zajmuje jego matka. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uprawnienia do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia [...] października 2017 r. wnioskodawca poinformował, że K. S. - właścicielka domu położonego w miejscowości K. [...] gmina N. na stałe zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w L. przy ul. Z. Nr [...]. W dniu [...] listopada 2017 r. K.S., która została przesłuchana w charakterze świadka wyjaśniła, iż w L. pracuje zawodowo i posiada lokal mieszkalny przy ul. Z. Nr [...], w którym jest zameldowana i zamieszkuje w trakcie tygodnia. Na każdy weekend oraz w dni wolne od pracy przyjeżdża do domu w K., gdzie ma swój pokój do wyłącznej dyspozycji. Drugi pokój zajmuje syn – S.S. wraz ze swoją rodziną. W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. wnioskodawca poinformował, że w domu stanowiącym własność matki zamieszkuje na podstawie ustnej umowy użyczenia i ponosi opłaty z tytułu utrzymania domu w wysokości [...] zł/m-c na rzecz innych podmiotów. Komendant Wojewódzki Policji w L. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. cofnął z dniem wydania decyzji uprawnienie S.S. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją L. Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że policjant posiada uprawnienia do 3 norm zaludnienia, a zatem dom (stanowiący własność matki zainteresowanego), który policjant zajmuje samodzielnie wraz ze swoją rodziną na podstawie umowy użyczenia zapewnia przysługujące normy zaludnienia. Wobec powyższego zainteresowanemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. S.S.wniósł odwołanie od tej decyzji. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 z późn. zm.), § 6, § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano i policjant nie posiada lokalu, przysługuje mu równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego - art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Nie ulega więc wątpliwości, że na wypadek niemożności przydziału odpowiedniego lokalu mieszkalnego wśród możliwych do uzyskania przez policjanta świadczeń pieniężnych ustawodawca wymienił prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. A zatem równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli policjant nie posiada lokalu. Przesłanki wykluczające możliwość uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określone zostały w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Jedną z takich negatywnych przesłanek jest między innymi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Ustawa o Policji odwołuje się do "posiadania" lokalu (domu), ale pojęcia tego nie definiuje. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że skoro "posiadanie" jest instytucją prawa cywilnego, to należy je rozumieć w sposób ukształtowany przepisami tej dziedziny prawa, właściwymi do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten, kto faktycznie włada rzeczą nie jako właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Organ I instancji trafnie zatem przyjął, że zajmowanie lokalu mieszkalnego na podstawie użyczenia jest także posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jako umowę użyczenia można przy tym kwalifikować również długotrwałe udostępnienie lokalu mieszkalnego (domu) do wyłącznego korzystania, zwłaszcza mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny. Organ wskazał, że przyjąć należy, że jeżeli zajmowany na podstawie umowy użyczenia lokal odpowiada normie powierzchni przysługującej funkcjonariuszowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone. Organ wskazał, że zgodnie z § 2 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia. Dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (§ 2 pkt 1). Stosownie do postanowień § 3 rozporządzenia, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, która stanowi powierzchnię pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. S.S. wraz z żoną i córką (ur. [...].03.2015 r.) zamieszkuje w domu składającym się z dwóch pokoi (16 m2 i 10 m2), kuchni oraz pozostałych przynależności o powierzchni użytkowej 80,00 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 26,00 m2 położonym w K. Nr [...], którego właścicielką jest K.S. - matka zainteresowanego. Za korzystanie z domu S.S. ponosi zwykłe koszty utrzymania użyczonego domu, tj. bieżące opłaty eksploatacyjne na rzecz innych podmiotów. Organ wskazał, że S.S. w dniu [...] października 2017 r. złożył wyjaśnienia, zgodnie z którymi wraz z żoną oraz dzieckiem zamieszkuje w przedmiotowym domu składającym się z dwóch pokoi, przy czym czasami w weekendy w jednym z pokoi nocuje jego matka. Matka zainteresowanego zamieszkuje i jest zameldowana w innym lokalu mieszkalnym położonym w L. przy ul. Z. Nr [...]. Z kolei w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2018 r. zainteresowany wykazał, że w przedmiotowym domu zajmuje wyłącznie jeden pokój, na podstawie umowy użyczenia. W ocenie organu II instancji wyjaśnienia strony nie są spójne. Najpierw S.S. twierdzi, że z rodziną zamieszkuje, a zatem korzysta bez przeszkód z całego domu, z którego wprawdzie czasem korzysta również jego matka, ale w bardzo ograniczonym charakterze, a więc tylko z jednego pokoju w domu sporadycznie (czasami nocuje, tylko podczas weekendów), a ponadto wyłącznie na zasadach gościnności, a następnie argumentuje, że wraz z żoną i dzieckiem w istocie korzysta tylko z jednego pokoju w tym domu i to wyłącznie na zasadach używania. Przedstawiony tok argumentacji organ II instancji uznał za sprzeczny z doświadczeniem życiowym i logiką. Podał, że skoro K.S. - matka zainteresowanego ma inne miejsce zamieszkania (L.) gdzie przez zdecydowanie przeważającą część czasu przebywa, a w domu w K. Nr [...] bywa wyłącznie sporadycznie i gościnnie, nie można uznać, że faktycznie z tego domu korzysta i tam mieszka i jedynie synowi S.S. oraz jego rodzinie użycza jeden pokój w tym domu. Organ stwierdził, że kontekst złożenia przez stronę wyjaśnień jest oczywisty i zmierza do zanegowania możliwości korzystania przez zainteresowanego z przedmiotowego domu w całości, tak aby utrzymać prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie organu II instancji, Komendant Wojewódzki Policji słusznie uznał wyjaśnienia złożone przez stronę jak i K.S. za niewiarygodne. Organ stwierdził, że S.S. wraz z żoną i córką zajmuje dom na podstawie ustnego użyczenia, a umowa (dla ważności której nie jest wymagane zachowanie formy pisemnej) łącząca zainteresowanego z matką ma charakter nieodpłatny. Zainteresowany legitymuje się uprawnieniami do trzech norm zaludnienia, a zatem strona posiada uprawnienia do lokalu mieszkalnego w rozmiarze od 21 m2 do 30 m2 powierzchni mieszkalnej. W tej sytuacji posiadany przez S.S. dom mieszkalny zapewnia przysługujące normy zaludnienia. Organ wskazał na § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. i przesłanki cofnięcia uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 3112/15) przepis § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia nie może ograniczać się jedynie do wykładni gramatycznej, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli w świetle przepisów ustawy o Policji nabycie oraz zachowanie prawa do równoważnika wyklucza posiadanie odpowiedniego lokalu, a w pojęciu tym mieści się zajmowanie odpowiedniego lokalu na podstawie umowy użyczenia, to posiadanie lokalu mieszkalnego na podstawie wskazanego tytułu prawnego pozbawia policjanta prawa do przedmiotowego świadczenia pieniężnego. W sytuacji zatem, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że policjant jest posiadaczem odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to uprawnienie do omawianego świadczenia pieniężnego podlega cofnięciu nie tylko wówczas gdy policjant przestał spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. KGP wskazał też, że niniejsze postępowanie dotyczyło cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazał, że uwzględniając fakt złożenia przez zainteresowanego wniosku do Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. o przydział lokalu mieszkalnego organ I instancji powinien w trybie innego postępowania, który ma własną, odrębną podstawę prawną rozpatrzyć wniosek i dokonać jego oceny w kontekście spełniania przez stronę przesłanek do uzyskania prawa do lokalu mieszkalnego z zasobów Policji. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi S.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego skarżący zarzucił: - rażące naruszenie przepisów postępowania przez naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) w sytuacji, gdy nie zmieniły się okoliczności faktyczne ani prawne, o których organ nie wiedziałby przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L.; - rażące naruszenie przepisów postępowania przez naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej poprzez nie wyjaśnienie stronie postępowaniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy (art 11 k.p.a.); - rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nadto brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącego lub odniesienia się w sposób niepełny; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 6 w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów brak równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez niewłaściwe zastosowanie; - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przez błędną wykładnię wskazanego w tym przepisie zwrotu "posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby" i przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do cofnięcia skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że w jego przypadku nie zaistniałą żadna z przesłanek określonych w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Skarżący podniósł, że ani on ani członkowie jego rodziny nie są posiadaczami lokalu mieszkalnego, o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające cofnięcie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, lecz powołane wyżej przepisy prawa materialnego. Ustawa o Policji odsyła do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, które wskazuje między innymi, komu i w jakich okolicznościach przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Gdyby wolą ustawodawcy było odesłanie do przepisów ustawy stałej. Kodeks cywilny, wówczas nie regulowałby powyższego przepisu w wyżej opisany sposób lub wyraźnie wskazał na odesłanie. Natomiast w przedmiotowym rozporządzeniu wskazano, kto jest posiadaczem lokalu mieszkalnego, któremu nie przysługuje równoważnik za brak lokalu. W ocenie skarżącego termin "posiadania przez policjanta lokalu mieszkalnego" nie może być interpretowany w sposób, w jaki odnosiłby się do policjantów posiadających jakikolwiek lokal mieszkalny, niezależnie od rodzaju stosunku prawnego będącego podstawą do zajmowania lokalu, tj. będących zarówno posiadaczami samoistnymi jak i zależnymi w rozumieniu art. 336 k.c. Skarżący podniósł przy tym, że zupełnie zignorowana została przez organ II instancji relacja skarżącego, wskazującego wielokrotnie na to, że pomijając fakt, iż nie jest właścicielem mieszkania położonego w miejscowości K. nr [...], iż nie posiada do wyłącznej dyspozycji wszystkich pokoi znajdujących się w tym mieszkaniu bowiem część z nich została wydzielona umownie i jest zajmowana przez matkę skarżącego. Podniósł nadto, że sam fakt, iż skarżącego i właścicielkę łączy ustna umowa użyczenia (której jedną z cech jest nieodpłatność) nie oznacza, że skarżący nie ponosi jakichkolwiek kosztów związanych z zajmowaniem części mieszkania. Skarżący podkreślił przy tym, że organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał, aby w sprawie doszło do zmian faktycznych bądź prawnych co wskazuje, że została naruszona zasada trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., a co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym skarżący nie wie jakie przyczyny spowodowały, że wcześniej otrzymywał świadczenie w postaci równoważnika, a obecnie już nie. Zarówno aktualnie jak i w czasie gdy kwalifikował się do otrzymywania świadczenia skarżący nie był właścicielem mieszkania czy lokalu. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. W ocenie Sądu w sprawie tej naruszony został przepis prawa procesowego, tj. art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Jest to prawo do lokalu powierzchni zgodnej z normami zaludnienia, uwzględniającej liczbę członków rodziny funkcjonariusza oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Przedmiotowe uprawnienie w pierwszej kolejności realizowane jest przez przydzielenie odpowiedniego lokalu z zasobów, o których mowa w art. 90 ust.1 ustawy o Policji. Dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano i funkcjonariusz nie posiada lokalu, to policjantowi przysługują określone w ustawie świadczenia pieniężne, w tym równoważnik za brak lokalu. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wiąże uprawnienia do przedmiotowego równoważnika z tym, że policjant lub jego członkowie rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Z zestawienia treści powyższego przepisu z treścią art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest zastępczą, tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego. Funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Przesłanki wykluczające możliwość uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określone zostały w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Jedną z takich negatywnych przesłanek jest między innymi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno – pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 20. Jeżeli więc policjant zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie i posiada we wskazanych miejscowościach lokal (dom) mieszkalny, to równoważnik z tytułu braku lokalu mieszkalnego mu nie przysługuje. W sprawie tej trafnie organy Policji przyjęły, że zajmowanie lokalu mieszkalnego (domu) na podstawie użyczenia, co w tej sprawie było bezsporne, jest posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i prezentuje go także Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę (v. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 3112/15, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 2514/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa o Policji odwołuje się do posiadania lokalu (domu), ale pojęcia tego nie definiuje. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że skoro posiadanie jest instytucją prawa cywilnego, to należy je rozumieć w sposób ukształtowany przepisami tej dziedziny prawa, właściwymi do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Sąd nie podziela tym samym zarzutów skargi, że przepisy k.c. nie znajdują w tym przypadku zastosowania. Zgodnie z art. 336 kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten, kto faktycznie włada rzeczą nie jako właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Jako umowę użyczenia można kwalifikować długotrwałe udostępnienie lokalu (domu) mieszkalnego do wyłącznego korzystania, zwłaszcza mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny. Do zawarcia takiej umowy zazwyczaj dochodzi w sposób dorozumiany. Dla ważności umowy użyczenia nie jest bowiem wymagane zachowanie formy pisemnej. W sytuacji zatem, gdy zajmowany na podstawie umowy użyczenia lokal odpowiada normie powierzchniowej przysługującej funkcjonariuszowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone. W konsekwencji nie spełnia on wówczas niezbędnego warunku do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy o Policji), a w następstwie tego także do zastępczych form pomocy, w tym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ustalenia powyższego nie zmienia brzmienie § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wprawdzie w powołanych przepisach rozporządzenia, nie wymieniono sytuacji zajmowania lokalu (domu) mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia, jednakże pamiętać należy, że prawo policjanta do równoważnika za brak lokalu określa ustawa o Policji. Uprawnienia funkcjonariusza do takiego świadczenia należy zatem oceniać przede wszystkim w oparciu o przepisy ustawowe, zaś rozszerzenie czy zawężenie regulacji ustawowych za pomocą rozwiązań wynikających z aktu wykonawczego nie jest dopuszczalne. Prawidłowo przy tym organy Policji stwierdziły, że w sytuacji ustalenia, iż policjant posiada lokal mieszkalny (dom), o którym mowa w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, organ obowiązany jest wydać decyzję o cofnięciu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Użyte w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "decyzję o cofnięciu uprawnienia (...) wydaje się" należy rozumieć w ten sposób, że organ ma obowiązek cofnięcia uprawnienia we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie wymienionych w pkt. 1- 4, a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z przepisem ustawy o Policji. Sąd tym samym za nietrafne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jak również § 6 w zw. z § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Niezasadny jest także zarzut naruszenia zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., albowiem, co wymaga podkreślenia, decyzja o utracie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi poprzednio uprawnienia, lecz powoduje, że decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne. Decyzja cofająca uprawnienie do równoważnika pieniężnego ma bowiem charakter konstytutywny. Niezależnie jednak od powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie mogą się ostać w obrocie prawnym z uwagi na dowolną ocenę organów co do tego, czy zajmowany przez policjanta lokal mieszkalny (dom) odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Organ prawidłowo ustalił, że skarżący posiada uprawnienie do 3 norm zaludnienia, a zatem ma prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej od 21 m2 do 30 m2. Powyższe wynika z § 2 pkt 1 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i normy zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170). Przez powierzchnię mieszkalną rozumie się powierzchnię pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Wprawdzie w domu, w którym skarżący wraz z rodziną mieszka, należącym do jego matki, znajdują się dwa pokoje o łącznej powierzchni 26 m2 (16 m2 i 10 m2), to organ nie wykazał, że w ramach umowy użyczenia zawartej między policjantem a właścicielem domu (jego matką), skarżący uprawniony jest do faktycznego władania całym domem, tj., że uprawniony jest do korzystania z dwóch znajdujących się w nim pokoi. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ i stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji nie wynika, aby S.S. wraz z żoną i córką zajmował w domu położonym w miejscowości K. nr [...] dwa pokoje o łącznej powierzchni 26 m2. Policjant we wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. o przydział lokalu mieszkalnego podał, że zajmuje część lokalu mieszkalnego, a zajmowana powierzchnia mieszkalna wynosi 16 m2. Tak samo oświadczył w piśmie z dnia [...] października 2017 r., złożonym [...] października 2017 r., wskazując, że wraz z żoną i dzieckiem korzysta z jednego (dużego) pokoju o powierzchni mieszkalnej 16 m2. Podał, że drugi pokój jest w dyspozycji jego matki. Błędnie organ podał w decyzji, że skarżący we wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. wskazał, że zajmuje powierzchnię mieszkalną 26 m2. W ocenie Sądu, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie ma podstaw do twierdzenia, że wyjaśnienia policjanta nie są spójne. Nadto, wyjaśnienia policjanta są spójne z zeznaniem właściciela domu K.S., która oświadczyła - jak wynika z protokołu przesłuchania z dnia [...] listopada 2017 r. - że jeden pokój jest do jej dyspozycji, a drugi użytkuje syn z rodziną. Właścicielka domu zeznała, że z jej pokoju, który ma do wyłącznej dyspozycji nie może korzystać syn z rodziną. Z okoliczności, że właściciel domu ma miejsce zamieszkania w L., a do domu w K. przyjeżdża – jak wynika z zeznań K.S. z dnia [...] listopada 2017 r. - co tydzień, na każdy weekend, czasem w trakcie tygodnia, nie można wyprowadzić twierdzenia, że skarżący zajmuje dwa pokoje, jak dokonał tego organ. Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę, że organ nie dokonał w sprawie żadnych ustaleń faktycznych, które podważałyby twierdzenie S.S. o zajmowaniu wraz z rodziną w domu w K. nr [...] tylko jednego pokoju o powierzchni 16 m2, ocenę organu, co do posiadania przez skarżącego lokalu mieszkalnego (domu) o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia, uznać należało za dowolną, a tym samym naruszającą powołany wyżej art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku.