I OSK 2514/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2143/14 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 17 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2143/14 oddalił skargę J.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 17 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Komendant Centrum Szkolenia Policji w [...] decyzją z dnia 4 lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr [...]87, poz. 1687 ze zm.) w związku z § 6 i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130), cofnął J.K. z dniem 5 marca 2014 r. uprawnienie do dotychczas przyznanego, decyzją Komendanta Centrum Szkolenia Policji z dnia 4 września 2006 r. nr [...], równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny. Na skutek wniesienia przez J.K. odwołania od powyższej decyzji sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który decyzją z dnia 17 września 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "K.p.a."), art. 92 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 9 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i orzekł o cofnięciu równoważnika z dniem 4 lipca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji podał, iż w toku postępowania ustalono, że J.K. wraz z rodziną (żoną i dwójką dzieci) zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...], który stanowi własność jego matki. W przedmiotowym lokalu był on zameldowany na pobyt czasowy w okresie od dnia 9 marca 2006 r. do dnia 9 marca 2010 r., zaś jego żona z dwójką dzieci była i jest zameldowana na pobyt stały w okresie 12 miesięcy (karta 12 akt administracyjnych). Zgodnie z umową użyczenia z dnia 15 lutego 2006 r. (karta 20 akt administracyjnych) ponosi on wydatki związane z utrzymaniem tego lokalu mieszkalnego. Nie opłaca czynszu wolnego. Organ odwoławczy stwierdził, że okoliczność podana przez stronę, dotycząca pokrywania kosztów spłaty kredytu mieszkaniowego, nie może być uznana za opłacanie czynszu wolnego. W ocenie Komendanta Głównego Policji, analiza stanu faktycznego sprawy wskazuje, że wprawdzie J.K. nie jest właścicielem zajmowanego lokalu mieszkalnego, to jednak jako posiadacz zależny włada nim jak właściciel. Powyższa okoliczność daje podstawę do uznania, iż posiada on odpowiednie mieszkanie w miejscu pełnienia służby, a zatem nie przysługuje mu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołującego, że decyzja zarówno przyznająca równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jak i cofająca to uprawnienie, ma charakter konstytutywny. Z tego względu uznał, iż właściwym jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej daty cofnięcia równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i orzeczenie o cofnięciu równoważnika z datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1, art. 89, art. 92 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 6 w zw. z § 1 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, polegające na ich wadliwym zastosowaniu i uznaniu, że zaistniały przesłanki do cofnięcia skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny, 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, skutkiem którego działań powodujących wzruszenie decyzji Komendanta Centrum Szkolenia Policji z dnia 4 września 2006 r. nr [...] nie uznano za rażąco naruszających prawo, pomimo, że weryfikacja wcześniej złożonego oświadczenia mieszkaniowego może nastąpić w oparciu o powszechnie obowiązujące normy prawne – brak powiązania dyspozycji norm K.p.a. z przepisami prawa materialnego, uzasadniających prowadzone postępowanie czyni podjęte działania obydwu organów wadliwymi i bezskutecznymi, b) art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które będą wiązać organ, rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podał, że przedmiotowy lokal mieszkalny zajmuje na podstawie umowy najmu, która wynika z podpisanego w dniu 20 lutego 2006 r. (a nie jak błędnie wskazano 20 lutego 2014 r.) aneksu do umowy z dnia 15 lutego 2006 r. W aneksie strony jednoznacznie potwierdziły, że łączy je umowa najmu mieszkania. Skarżący wyjaśnił, że o przedmiotowym aneksie nie informował organu, gdyż był on sporządzony w jednym egzemplarzu i został odnaleziony w dokumentach matki. Ponadto wskazał, że nie przywiązywał do niego wagi, aż do czasu wydania niekorzystnej dla niego decyzji. Skarżący podał również, iż zgodnie z w/w umową w wynajmowanym mieszkaniu dokonywał na własny koszt remontu elewacji zewnętrznej, wymiany stolarki okiennej i drzwiowej, instalacji c.o., wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej. W świetle art. 659 Kodeksu cywilnego prace remontowe są przykładem czynszu niepieniężnego. Regularnie spłaca także zaciągnięty przez jego matkę na zakup tego mieszkania kredyt w wysokości [...] zł miesięcznie. Zdaniem skarżącego sugerowanie, że włada przedmiotowym mieszkaniem jak właściciel, lecz nim faktycznie nie jest – jest daleko idącą tezą, niemającą pokrycia w dokumentach, np. w wypisie z księgi wieczystej w/w mieszkania. Skarżący zauważył także, iż organy z nieznanych mu przyczyn zmieniły wykładnię przepisów mających zastosowanie w sprawie. Niekwestionowanie dotychczas złożonego oświadczenia mieszkaniowego oraz zawartych w nim treści, skutkujące przyznaniem i wypłacaniem od dnia 25 lipca 2006 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przy uwzględnieniu faktu, że w tym przedmiocie przepisy prawa materialnego nie uległy zmianie, czyni działania organu niezrozumiałymi oraz bezpodstawnymi. Skarżący wskazał również, iż z uwagi na konstytutywny charakter decyzji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, data od której następuje cofnięcie tego świadczenia winna przypadać po dacie, w której decyzja stała się ostateczna. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do załączonych do skargi nowych dowodów w postaci aneksu do umowy oraz faktur na zakup materiałów budowlanych stwierdził, że zebranie w sprawie materiału dowodowego następuje przed wydaniem rozstrzygnięcia, w interesie strony leży zatem udostępnienie istotnych dla sprawy dokumentów w takim okresie, aby ich ocena mogła znaleźć odzwierciedlenie w wydanej decyzji. Ponadto wyjaśnił, że organ jest uprawniony do swobodnej oceny dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 92 ust. 1 tej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik pieniężny ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 223/08 publ. http//www.cbois.nsa.gov.pl). Szczegółowe kwestie związane z równoważnikiem pieniężnym za brak lokalu mieszkalnego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.). W świetle § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają: 1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej; 2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. 5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji; 6. tymczasowej kwatery. Przepis § 6 powołanego rozporządzenia stanowi, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo: 1. otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, 2. jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1, 3. bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznymi sanitarnym, 4. w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie jest niesporne, że J.K. wraz z żoną i dwójką dzieci zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 61,50 m², położonym w [...] przy ul. [...] m. 2. Przedmiotowy lokal mieszkalny stanowi własność jego matki E.K. i jest zajmowany przez niego i jego rodzinę na podstawie umowy z dnia 15 lutego 2006 r., którą przedłożył w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tej umowy, strona, tj. E.K., użyczyła lokal mieszkalny najemcy J.K., który zobowiązał się do pokrywania wszelkich kosztów związanych z użytkowaniem lokalu. W umowie zapisano też, że inne opłaty nie będą pobierane. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyżej wymieniona umowa jest umową użyczenia, określoną w art. 710 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Faktu, że omawiana umowa pomiędzy skarżącym a jego matką ma charakter nieodpłatny, nie zmienia okoliczność pokrywania przez niego wszelkich kosztów związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego. Chodzi tu bez wątpienia o koszty w postaci czynszu i opłat eksploatacyjnych (np. media, wywóz śmieci), które uiszczane są na rzecz innych podmiotów, a nie na rzecz właścicieli lokalu. Jednocześnie zauważyć należy, iż z treści tej umowy nie wynika konieczność spłacania przez skarżącego rat kredytu zaciągniętego przez właścicielkę na zakup lokalu mieszkalnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że definicję posiadacza zawiera przepis art. 336 Kodeksu cywilnego. Stosownie do jego treści, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Powyższy przepis wyróżnia dwa rodzaje posiadania: posiadanie samoistne i posiadanie zależne. Posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią włada jak właściciel, wyrażając tym samym wolę wykonywania w stosunku do niej prawa własności. Posiadaczem zależnym jest ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 K.c.), zastawu (art. 306 K.c.), najmu (art. 659 K.c.), dzierżawy (art. 693 K.c.). Nie rości on zatem sobie do rzeczy prawa własności, lecz zachowuje się tak, jak uprawniony z innego prawa, oprócz wyżej wymienionych może to być też użyczenie (por. orzeczenia SN z dnia 20 listopada 1968r. , sygn. akt II CR 412/68, LEX nr 6418, z dnia 18 czerwca 1975 r., sygn. akt II CR 238/75, OSP 1976, z. 7-8, poz. 150). W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skoro organy Policji ustaliły, iż J.K. jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, zaistniała przesłanka wymieniona w § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wyrażająca się tym, że policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Zasadne stało się zatem wydanie przez organ decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego mu decyzją Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z dnia 4 września 2006 r. nr [...] równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny. W tym kontekście podniesiony w skardze zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie. Jako niezrozumiały ocenił natomiast zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Wskazał, że w niniejszej sprawie organy nie stosowały tego przepisu, a wydana w sprawie decyzja dotycząca cofnięcia skarżącemu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, znajduje oparcie w § 6 powołanego wyżej rozporządzenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. Powyższy zarzut wynika, jak się wydaje, z okoliczności, że w dniu 20 lutego 2006 r. został zawarty przez skarżącego i jego matkę aneks do umowy użyczenia z dnia 15 lutego 2006 r., w świetle którego, w ramach wynagrodzenia przysługującego wynajmującemu, najemca zobowiązał się w trakcie trwania umowy najmu do dokonywania na własny koszt remontów i modernizacji mieszkania, a nadto do comiesięcznej spłaty zadłużenia kredytowego w kwocie 600 zł. Powyższy aneks został załączony dopiero do skargi i nie był znany organom w toku postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu w stanie faktycznym oraz prawnym na datę jego wydania. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w tym przepisie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.K., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez odstąpienie od podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy Sąd pierwszej instancji, uchybiając powołanym przepisom postępowania przyjął jak za własne ustalenia poczynione przez skarżone organy Policji, w sytuacji gdy – nie będąc związany granicami skargi – pominął okoliczność, że w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę do cofnięcia przyznanego wcześniej - w oparciu o złożone oświadczenie mieszkaniowe – równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez brak ich zastosowania wobec uznania przez Sąd pierwszej instancji, że organy Policji w toku prowadzonego postępowania nie naruszyły przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi; c) art. 151 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie doszło do naruszenia przez organy Policji przepisów zarówno postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, a zatem skarga na decyzje winna zostać uwzględniona a zaskarżone decyzje uchylone; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 88 ust. 1 i art. 89 w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 6 w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyzywania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1130), polegające na uznaniu, że zaistniały przesłanki do cofnięcia J.K. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny, podczas gdy w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę do cofnięcia przyznanego wcześniej – w oparciu o złożone oświadczenie mieszkaniowe – równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, natomiast zmiana wykładni przepisów prawa materialnego nie mogła determinować podjęcia działań skutkujących cofnięciem przyznanego wcześniej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w [...], który stanowi własność jego matki. W przedmiotowym lokalu mieszkalnym zamieszkuje wraz z rodziną na podstawie umowy najmu. Fakt ten potwierdza podpisany w dniu 20 lutego 2006 r. (a nie jak błędnie podano w dniu 20 lutego 2014 r. aneks do umowy). Przyznał, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego nie informował organów o przedmiotowym aneksie, gdyż był on sporządzony i podpisany w jednym egzemplarzu, który posiadała jego matka i odnalazła go w swoich dokumentach, ale przede wszystkim dlatego, że nie przywiązywał do niego wagi, albowiem złożył wymagane przepisami prawa oświadczenie mieszkaniowe i decyzją Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z dnia 4 września 2006 r. nr [...] został mu przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny. W ocenie autora skargi kasacyjnej, w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności, które uzasadniałyby konieczność złożenia przez skarżącego nowego oświadczenia mieszkaniowego, a mimo to została wydana decyzja o cofnięciu mu prawa do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego. Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że umowa najmu mieszkania jest umową użyczenia, a w takim przypadku skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto w żaden sposób nie odniósł się do faktu, że na podstawie tej samej umowy z dnia 15 lutego 2006 r. wcześniej został skarżącemu przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny. Ponadto skarżący kasacyjnie podał, że cofnięcie mu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z datą 4 lipca 2014 r. było nieprawidłowe, gdyż decyzja ostateczna w tym przedmiocie została wydana w dniu 17 września 2014 r., nie wspominając o dacie jej doręczenia. Decyzja konstytutywna powinna orzekać na przyszłość, a nie cofać przyznane wcześniej uprawnienie z mocą wsteczną. Zdaniem autora skargi kasacyjnej powyższe argumenty potwierdzają zasadność postawienia zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanych przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, konsekwencją podniesionych powyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania było dokonanie naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 88 ust. 1 i art. 89 w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 6 w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, polegające na dokonaniu ich błędnej wykładni, a następnie wadliwym zastosowaniu. Niezasadnie uznano, że w sprawie zaistniały przesłanki do cofnięcia J.K. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny. Za niedopuszczalną należy przyjąć – zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji – tezę organów Policji, że lokal, który zajmuje skarżący, nie może stanowić własności jego rodziny, bo rodzi to domniemanie, że lokal ten jest zajmowany pod tytułem darmym. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art.183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Przy czym istota postawionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaaprobował stanowisko organu, że zaistniały przesłanki uzasadniające cofnięcie J.K. uprawnienia do dotychczas przyznanego mu decyzją Komendanta Centrum Szkolenia Policji z dnia 4 września 2006 r. nr [...] równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny. Dokonując oceny tak określonych zarzutów wskazać należy, iż w niniejszej sprawie rozważenia wymagała zasadność cofnięcia J.K. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na wstępie wyjaśnić należy, iż z akt sprawy wynika, że podstawę do wydania przez Komendanta Centrum Szkolenia Policji decyzji z dnia 4 września 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania J.K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny stanowiło złożone przez niego oświadczenie mieszkaniowe z dnia 9 sierpnia 2006 r. w którym podał, że w lokalu mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...] m. [...] zamieszkuje wraz z rodziną oraz rodzicami i siostrą. Okoliczność ta uprawniała organ do przyjęcia, że spełniał on warunki do przyznania przedmiotowego świadczenia, gdyż zajmowana przez niego wraz z rodziną część lokalu mieszkalnego nie zapewniała powierzchni mieszkalnej, zgodnej z posiadanymi normami zaludnienia. Po dokonaniu czynności sprawdzających ustalono, że rodzice i siostra skarżącego w tym mieszkaniu nie zamieszkują, w związku z czym podjęto czynności procesowe zmierzające do cofnięcia wobec niego prawa do przedmiotowego świadczenia. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania. W sprawie jest niesporne, że organy prowadząc postępowanie w sprawie oceny uprawnienia wyżej wymienionego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego wyżej wymienioną decyzją, jak i na dzień wydawania decyzji w rozpoznawanej sprawie, dysponowały jedynie dokumentem w postaci umowy z dnia 15 lutego 2006 r. (karta 20 akt administracyjnych), na podstawie której matka skarżącego, jako właściciel, użyczała mu przedmiotowy lokal mieszkalny, zaś on zobowiązywał się do pokrywania wszelkich kosztów związanych z użytkowaniem niniejszego lokalu. Jednocześnie w umowie podano, że inne opłaty nie będą pobierane. Organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy zasadnie uznały, że J.K. – jako posiadacz zależny – włada lokalem mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. Posiada zatem lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby. W świetle art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego mu nie przysługuje. Oznacza to, że przestał spełniać warunki o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyzywania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego do otrzymywania przedmiotowego równoważnika. Zgodnie z § 6 cyt. rozporządzenia, skutkowało to wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego. Ponadto zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że w tej sprawie nie mógł być oceniany załączony do skargi dokument z dnia 20 lutego 2006 r., stanowiący aneks do umowy użyczenia z dnia 15 lutego 2006 r., gdyż nie był on znany organom w toku postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu autora skargi kasacyjnej wskazującego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł, iż ustalenie przez Komendanta Głównego Policji w zaskarżonej decyzji z dnia 17 września 2014r. nr [...] daty cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na dzień 4 lipca 2014 r., tj. wydania decyzji przez Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...], było nieprawidłowe, przyjąć należy, iż nie mógł on odnieść zamierzonego skutku. Organ odwoławczy był bowiem uprawniony do określenia skutku prawnego decyzji w tym przedmiocie na datę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (por. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/ Wa 580/06). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.