II SA/Wa 2143/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę Komendant [...] Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w związku z § 6 i § 9 ust.1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130), cofnął J. K. z dniem [...] marca 2014 r. uprawnienie do dotychczas przyznanego, decyzją nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2006 r., równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. zarzucił jej naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 6 w związku z § 1 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, polegające na ich wadliwym zastosowaniu i uznaniu, że zaistniały przesłanki do cofnięcia uprawnienia do przedmiotowego równoważnika. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego od samego początku, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że prawo do równoważnika pieniężnego o jakim nowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jest zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 tej ustawy, jeżeli policjant nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Podał, że wraz z żoną, córką i synem zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w [...] przy ul. [...], będącym własnością jego rodziców, na podstawie umowy z [...] lutego 2006 r. i ponosi wszelkie koszty związane z jego użytkowaniem, co wynika z jej treści. W skład tych kosztów wchodzą zarówno bieżące opłaty eksploatacyjne (media, czynsz itp.), jak i opłaty związane z obciążeniem tego lokalu kredytem na rzecz banku. W jego ocenie przyjęcie przez organ błędnych ustaleń, jakoby lokal ten zajmował na podstawie nieodpłatnej umowy użyczenia, jest w związku z tym wadliwe. Nie można bowiem pomijać celu i zgodnego zamiaru stron umowy, a opierać się na jej literalnym brzmieniu. Odwołujący stwierdził ponadto, że organ dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisu prawa materialnego, w tym zwłaszcza § 6 powołanego rozporządzenia. Podniósł również, że organ cofnął uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z datą wsteczną, co wobec konstytutywnego charakteru decyzji w tym przedmiocie, czyni ją wadliwą także z tej przyczyny. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 92 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i orzekł o cofnięciu równoważnika z dniem [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu podał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast w myśl art. 336 kodeksu cywilnego, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadaczem samoistnym jest ten, kto włada rzeczą jak właściciel, ale niekoniecznie musi nim być, natomiast posiadacz zależny włada rzeczą tak jak wykonujący inne prawo niż własność, np. prawo dzierżawy, użytkowania, najmu. Posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje rzecz innej osobie w posiadanie zależne. Organ wskazał, że J. K. wraz z członkami swojej rodziny od 2006 r. zajmuje lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...], który stanowi własność jego matki. Zgodnie z umową użyczenia ponosi on wydatki związane z jego utrzymaniem, nie opłaca zaś czynszu wolnego. Okoliczność dotycząca pokrywania przez stronę kosztów spłaty kredytu mieszkaniowego nie może być bowiem uznana za opłacanie czynszu wolnego. Zdaniem organu powyższe daje podstawę do uznania, iż J. K. posiada już odpowiednie mieszkanie w miejscu pełnienia służby co powoduje brak uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Policji zgodził się z argumentami odwołującego, że decyzja przyznająca równoważnik pieniężny za brak lokalu ma charakter decyzji konstytutywnej, zatem utrata przyznanego nią świadczenia musi nastąpić również w formie decyzji konstytutywnej. Istotą zaś aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a więc w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia, bądź uchyla, istniejący stosunek materialnoprawny. Z tego względu właściwym jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej daty cofnięcia równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i cofnięcie świadczenia z datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. zarzucił jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1, art. 89, art. 92 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 6 w zw. z § 1 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, polegające na ich wadliwym zastosowaniu i uznaniu, że zaistniały przesłanki do cofnięcia skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny, 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a. art. 156 § 1 pkt 7 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, skutkiem którego działań powodujących wzruszenie decyzji nr [...] Komendanta [...] Policji z [...] września 2006 r. nie uznano za rażąco naruszających prawo, pomimo, że weryfikacja wcześniej złożonego oświadczenia mieszkaniowego może nastąpić w oparciu o powszechnie obowiązujące normy prawne – brak powiązania dyspozycji norm kpa z przepisami prawa materialnego, uzasadniających prowadzone postępowanie czyni podjęte działania obydwu organów wadliwymi i bezskutecznymi, b. art. 7 i art. 107 § 3 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego. Wniósł w związku z tym o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji nr [...] Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] lipca 2014 r., dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które będą wiązać organ, rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy lokal mieszkalny zajmuje na podstawie umowy najmu, która wynika z podpisanego w dniu [...] lutego 2006 r. (a nie jak błędnie wskazano [...] lutego 2014 r.) aneksu do umowy z [...] lutego 2006 r.. W aneksie tym strony jednoznacznie potwierdziły, iż łączy je umowa najmu mieszkania. O w/w aneksie skarżący nie informował organu, gdyż był sporządzony w jednym egzemplarzu i został odnaleziony w dokumentach matki, ponadto skarżący nie przywiązywał do niego wagi, aż do czasu wydania niekorzystnej dla niego decyzji. Ponadto skarżący dokonywał, zgodnie z w/w umową, na własny koszt remontu elewacji zewnętrznej, wymiany stolarki okiennej i drzwiowej, instalacji c.o., wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej w wynajmowanym mieszkaniu. Spłaca również regularnie kredyt zaciągnięty na zakup mieszkania przez jego matkę w wysokości 600 zł miesięcznie. Prace remontowe są w świetle art. 659 kc przykładem czynszu niepieniężnego. W ocenie skarżącego sugerowanie, że włada przedmiotowym mieszkaniem jak właściciel lecz nim faktycznie nie jest – jest daleko idącą tezą, niemającą pokrycia w dokumentach, np. w wypisie z księgi wieczystej w/w mieszkania. Skarżący podniósł też, że organy z nieznanych mu przyczyn zmieniły całkowicie wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Brak kwestionowania dotychczas złożonego oświadczenia majątkowego oraz zawartych w nim treści, skutkujących przyznaniem i wypłacaniem od [...] lipca 2006 r. równoważnika pieniężnego, przy uwzględnieniu braku zmiany przepisów prawa materialnego w tym przedmiocie, czyni działania organu zupełnie niezrozumiałymi oraz bezpodstawnymi. W ocenie skarżącego z uwagi na konstytutywny charakter decyzji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, data od której następuje cofnięcie tego świadczenia winna przypadać po dacie, w której decyzja staje się ostateczna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z argumentacją zbieżną z zaprezentowaną tak w zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy, decyzjach. Odnosząc się do załączonych do skargi nowych dowodów w postaci aneksu do umowy oraz faktur na zakup materiałów budowlanych stwierdził, iż zebranie materiału dowodowego następuje przed wydaniem rozstrzygnięcia, a w interesie strony leży udostępnienie istotnych dla sprawy dokumentów, tak by ich ocena mogła znaleźć odzwierciedlenie w wydanej decyzji. Ponadto organ jest uprawniony do swobodnej oceny dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn.. akt I OSK 223/08 publ. w internecie: http//www.cbois.nsa.gov.pl). Szczegółowe kwestie związane z równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie". Stosownie do przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają: 1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej; 2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. 5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji; 6. tymczasowej kwatery. Natomiast zgodnie z § 6 rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo: 1. otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, 2. jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1, 3. bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznymi sanitarnym, 4. w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż J. K. wraz z żoną i dwójką dzieci zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 61,50 m2, położonym w [...] przy ul. [...]. Przedmiotowy lokal stanowi własność rodziców skarżącego E. i M. K. i jest zajmowany przez policjanta i jego rodzinę na podstawie umowy z dnia [...] lutego 2006 r., którą skarżący przedłożył w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z jej treścią, strona umowy, tj. E. K., użyczyła lokal mieszkalny najemcy J. K., który zobowiązał się do pokrywania wszelkich kosztów związanych z użytkowaniem lokalu. W umowie zapisano też, że inne opłaty nie będą pobierane. Powyższa umowa jest w ocenie Sądu umową użyczenia, uregulowaną w art. 710 kc, w myśl którego przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Tego, że omawiana umowa pomiędzy skarżącym a jego matką ma charakter nieodpłatny, nie zmienia okoliczność pokrywania przez skarżącego wszelkich kosztów związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego. Chodzi tu bez wątpienia o koszty w postaci czynszu i opłat eksploatacyjnych (np. media, wywóz śmieci), które uiszczane są na rzecz innych podmiotów, a nie na rzecz właścicieli lokalu. Podkreślenia wymaga, iż z treści umowy nie wynika zaś konieczność spłacania rat kredytu zaciągniętego przez właścicieli na zakup lokalu. Definicję posiadacza zawiera z kolei przepis art. 336 kc, zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Przepis powyższy wyróżnia dwa rodzaje posiadania: posiadanie samoistne i posiadanie zależne. Posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią włada jak właściciel, wyrażając tym samym wolę wykonywania w stosunku do niej prawa własności. Posiadaczem zależnym natomiast jest ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 kc), zastawu (art. 306 kc), najmu (art. 659 kc), dzierżawy (art. 693 kc). Nie rości więc on sobie do rzeczy prawa własności, lecz zachowuje się tak, jak uprawniony z innego prawa, oprócz wyżej wymienionych może to być też użyczenie (por. orzeczenie SN z dnia 20 listopada 1968 r., II CR 412/68, Lex nr 6418, orzeczenie SN z dnia 18 czerwca 1975 r., II CR 238/75, OSP 1976, z. 7-8, poz. 150). Skoro więc organy Policji ustaliły, że J. K. jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, spełniającego w dodatku kryterium przysługujących norm zaludnienia, zaistniała przesłanka wymieniona w § 6 rozporządzenia, wyrażająca się tym, że policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego mu decyzją Komendanta [...] Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 2006 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście podniesiony w skardze zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie. Niezrozumiałym jest natomiast zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej jako "kpa" stanowiącego, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, skutkiem czego było wzruszenie decyzji nr [...] Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] września 2006 r. Przede wszystkim wskazać bowiem należy, że organy nie stosowały w/w przepisu, a nadto wydana w sprawie decyzja dotycząca cofnięcia skarżącemu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, znajduje oparcie w § 6 rozporządzenia. Nie zasługuje również na uzasadnienie zarzut naruszenia art. 7 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego. Zarzut powyższy wynika, jak się wydaje, z okoliczności, iż w dniu [...] lutego 2006 r. został zawarty przez skarżącego i jego matkę aneks do umowy użyczenia z [...] lutego 2006 r., w świetle którego, w ramach wynagrodzenia przysługującego wynajmującemu, najemca zobowiązał się w trakcie trwania umowy najmu do dokonywania na własny koszt remontów i modernizacji mieszkania a nadto do comiesięcznej spłaty zadłużenia kredytowego w kwocie 600 zł. Powyższy aneks został załączony dopiero do skargi i nie był znany organom w toku postępowania administracyjnego. Natomiast podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu w stanie faktycznym oraz prawnym na datę jego wydania. Także zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 kpa nie jest uprawniony, gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi w/w przepisu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.