II SA/Wa 747/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. i R. G. na uchwałę Zarządu [...] W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu postanawia: - odrzucić skargę - Zarząd [...] W. uchwałą z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem [...] W., działając na podstawie § 45 pkt 2, 4, 5 i § 50 statutu [...] W., stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Rady miasta [...] W. z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów [...] miasta [...] W. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]ze zm.) w zw. z § 6 pkt 8 uchwały nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazywania dzielnicom [...] W. do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] W. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.) oraz w zw. z § 22 ust. 5 oraz § 31 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.): - nie wyraził zgody na zakwalifikowanie J. i R. G. do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do najmu lokalu przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu ww. uchwały wyjaśniono, że wniosek ww. o zawarcie umowy najmu ww. lokalu został rozpatrzony przez Komisję Mieszkaniową na podstawie § 31 uchwały nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. i nie uzyskał pozytywnej opinii. Wnioskodawcy nie spełniają kryterium przepisu § 31 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały, bowiem nie zamieszkiwali i nie prowadzili wspólnego gospodarstwa domowego z najemcą lokalu – bratem wnioskodawczyni, co najmniej 7 lat od czasu wypowiedzenia umowy najmu. O podjęciu przedmiotowej uchwały wnioskodawcy zostali poinformowany pismem Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla [...] W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. wnioskodawcy wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na powyższe Zastępca Burmistrza [...] W., pismem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], poinformował strony, iż ww. uchwała została podjęta bez naruszenia prawa, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. J. i R. G. wnieśli - za pośrednictwem organu - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu [...] W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w art. 3 § 2 zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast w § 3 tego artykułu znajduje się odesłanie do regulacji szczególnych, które przewidują drogę sądowoadministracyjną. Kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) poddane zostały instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą zasadę realizuje. Tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy, Rada miasta [...] W. podjęła w dniu [...] lipca 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W., która - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom W. lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Powyższa uchwała nr [...] określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym przypadku dzielnicy miasta) realizuje zadania wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym przypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: ONSAi WSA 2008/6/90), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a jedynie charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być przyznana pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W rozpoznawanej sprawie wniosek strony skarżącej nie dotyczył zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią żądania było uregulowanie na jej rzecz tytułu prawnego do konkretnego lokalu, tj. lokalu przy ul. [...] w W. Podstawą dla tego rodzaju działań był przepis § 6 pkt 8 uchwały nr [...] Rady miasta [...] W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazywania [...] [...] W. do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] W. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.) oraz § 22 ust. 5, § 31 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Zgodnie z treścią § 6 pkt 8 uchwały nr [...] Rady miasta [...] W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazywania [...] [...] W. do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] W. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.), w zakresie gminnych zasobów lokalowych, położonych na obszarze właściwej dzielnicy, ochrony praw lokatorów i dodatków mieszkaniowych oraz jednostek organizacyjnych [...] W., których działalność statutowa dotyczy zarządu zasobem lokalowym, przekazuje się dzielnicom do wykonywania następujące zadania i kompetencje: rozpatrywanie i załatwianie wniosków o najem lokali [...] W. położonych na obszarze dzielnicy, w tym lokali socjalnych, a także wydawanie skierowań do zawarcia umowy najmu tych lokali oraz potwierdzanie nabycia uprawnień po zmarłym najemcy. W myśl § 22 ust. 5 uchwały nr [...] Rady miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.), odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Stosownie zaś do treści § 31 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W., z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat (§ 31 ust. 1 pkt 1). Powyższe uregulowanie nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy [...] W., wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. W konsekwencji skarga wniesiona na tego rodzaju uchwałę nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji