II SA/Wa 750/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Eugeniusz Wasilewski Protokolant Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skargi W. R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w P. 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. M. M. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) powiększoną o kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa osiemdziesiąt) stanowiącą 22% podatku od towarów i usług tytułem udzielonej pomocy prawnej z urzędu. Komendant Wojewódzki Policji w P. w dniu [...] grudnia 2008 r., działając na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), wydał rozkaz personalny nr [...], którym W. R., z dniem 30 grudnia 2008 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w P. Organ, na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powyżej określonemu rozkazowi nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu organ podał m.in., że art. 32 ust. 1 ustawy o Policji przyznaje Komendantowi Wojewódzkiemu Policji uprawnienie do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk. Ponadto z art. 36 ust. 1 i 2 powołanej ustawy wynika, iż powyżej określony organ ma możliwość prowadzenia polityki kadrowej, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Policję. W. R. od powyższego rozkazu personalnego wniosła odwołanie, w którym zażądała: 1) jego uchylenia w całości i umorzenia postępowania albo też jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, 2) stwierdzenia jego nieważności i wstrzymania jego wykonania, 3) wyeliminowania rozkazu z obrotu prawnego, 4) "ustalenia faktycznego, a także prawnego statusu kadrowego i uposażenia finansowego od 15 kwietnia 2007 r. do chwili obecnej z rozbiciem na czasookres, uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne na faktycznie i prawnie zajmowanym w przedmiotowym okresie stanowisku służbowym z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub ich wysokości". Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w dniu [...] stycznia 2009 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w jego uzasadnieniu podał m.in., że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków wykonania tego zadania jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy. Granice dyspozycyjności określa powołana ustawa oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Mianowanie, będące źródłem stosunku służbowego, następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia do służby. Wynika stąd, że konsensusu wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Ustawowe ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko służbowe należy traktować jako wyjątki od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalania treści stosunku służbowego. Poza tymi ograniczeniami przełożony właściwy w sprawach osobowych może bez zgody policjanta przenieść go na inne stanowisko służbowe, w tym na stanowisko równorzędne. Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Przepis ten nie określa przesłanek uzasadniających podjęcie takiej decyzji. Tym samym właściwy przełożony rozstrzyga sprawę w granicach uznania administracyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, że rozkaz personalny organu pierwszej instancji o przeniesieniu W. R. z Komendy Wojewódzkiej Policji w P. do Komendy Miejskiej Policji w tym mieście został wydany przez właściwy organ oraz uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne i nie ma charakteru dowolności, bowiem organ pierwszej instancji wziął pod uwagę zarówno interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, jak i słuszny interes strony. Nadanie temu rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności było natomiast zasadne i prawidłowo uzasadnione. Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji stał się przedmiotem skargi wniesionej przez ww. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca w skardze zarzuciła, iż organ wydając zaskarżony rozkaz personalny naruszył następujące przepisy: 1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 4 zd. 2 w zw. z art. 140 Kpa, poprzez błędne ustalenia faktyczne, a w szczególności zignorowanie faktu, iż w rozkazach nie wskazano jej zaszeregowania kadrowego i finansowego, co w rezultacie doprowadziło do przeniesienia jej na niższe stanowisko służbowe, 2) art. 8 i 11 Kpa, poprzez niezajęcie stanowiska przez organ odwoławczy do twierdzeń uważanych przez skarżącą za istotne, co powinno doprowadzić do wniosku, iż działania organów były niedopuszczalne, 3) art. 9 w zw. z art. 107 § 1 i 3 oraz art. 140 Kpa, polegające na błędnym i niepełnym uzasadnieniu faktycznym i prawnym, a w szczególności niewskazaniu przesłanek, które potwierdzałyby konieczność i właściwość podjęcia decyzji o jej przeniesieniu z dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w tym mieście, 4) art. 10 w zw. z art. 140 Kpa, poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, jak również wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, 5) art. 104 i art. 107 § 1 Kpa, "poprzez zawarcie w decyzji I – instancyjnej rozstrzygnięcia o usunięciu z obrotu prawnego Rozkazu Personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., w przedmiocie zwolnienia z powierzenia obowiązków służbowych Sekcji Doboru Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w P. i powierzenia obowiązków służbowych w Komendzie Miejskiej Policji w P. z dniem 26 maja 2008 r., co spowodowało naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 104 i art. 107 § 1 Kpa", 6) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, poprzez ograniczenie się organu odwoławczego jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a nie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, 7) art. 35 ustawy o Policji i § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890), poprzez niewydanie opinii od dnia 28 lipca 2005 r., a opinia powinna być wydana przed przeniesieniem policjanta do innej jednostki organizacyjnej Policji, 8) art. 36 ust. 1 - 3 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż dopuszczalne jest zwolnienie skarżącej z zajmowanego stanowiska (nawet jeżeli pozostawała ona bez przydziału służbowego) bez jednoczesnego mianowania na inne stanowisko służbowe oraz przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ wydając zaskarżony rozkaz personalny naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 37a, art. 73, art. 91 ust. 1, art. 99, art. 103 ust. 1, art. 104 – 106 ustawy o Policji. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Głównemu Policji albo o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Wojewódzkiemu Policji albo też stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania oraz o udzielenie pomocy prawnej z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Na wstępie należy podać, iż w związku z tym, iż skarżąca wielokrotnie kwestionowała przed sądami administracyjnymi rozstrzygnięcia organów Policji w zakresie kształtowania jej stosunku służbowego, to na podkreślenie zasługuje, że przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia jest wyłącznie rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przeniesienia skarżącej z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w P. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.). Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Powyżej przytoczony przepis ma charakter kompetencyjny, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w zakresie w nim wymienionym. Przepis ten nie zawiera przesłanek uzasadniających podjęcie decyzji w przedmiocie mianowania, przenoszenia oraz zwalniania z zajmowanego stanowiska służbowego. Natomiast art. 36 ust. 1 i 2 powołanej ustawy stanowi, że policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Jeżeli przeniesienie między województwami następuje w związku z porozumieniem zainteresowanych przełożonych i policjanta, przeniesienia dokonuje komendant wojewódzki Policji, właściwy dla województwa, w którym policjant ma pełnić służbę. Z powyżej przytoczonych przepisów wynika, iż decyzje o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania mają charakter decyzji uznaniowych. Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia wówczas, gdy przepis prawa nie określa jednoznacznie skutku prawnego, a wybór pozostawia organowi administracji publicznej. Oceniając rozkaz personalny organu pierwszej instancji, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. stwierdzić należy, iż był on uprawniony do wydania rozkazu personalnego o przeniesieniu skarżącej do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w P. Podkreślić należy, iż w rozkazie tym Komendant Wojewódzki Policji w P. nie określił ani stanowiska, jakie miała objąć skarżąca, ani też spraw związanych z jej uposażeniem. To zaniechanie organu skarżąca uznała w skardze jako uchybienie organu. Sąd nie podziela jednak tego zarzutu, gdyż mianowanie na stanowisko służbowe, jak również określenie jego parametrów, leży w gestii Komendanta Miejskiego Policji w P., jako organu właściwego podmiotowo jak i przedmiotowo. Podkreślić należy, że Sąd nie jest uprawniony do ingerencji w decyzję organu Policji o przeniesieniu z urzędu policjanta do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, a tym bardziej do nakazania mu określenia w niej stanowiska, jak również jego parametrów finansowych. Do mianowania na stanowisko służbowe i określenia jego parametrów właściwy jest komendant jednostki organizacyjnej Policji, do której został przeniesiony policjant. Rozkaz ten podlega kontroli sądowej m.in. w zakresie równorzędności stanowisk. W tym miejscu należy podać, iż skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa i zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt. IV SA/Po 634/09 uwzględnił skargę skarżącej i uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd nie stwierdził, by doszło do naruszenia przez organ wymienionych w skardze przepisów prawa procesowego, jak również przepisów prawa materialnego, tym bardziej, że poza art. 32 i art. 36 ustawy o Policji nie miały w sprawie zastosowania. Jeszcze raz należy zwrócić uwagę skarżącej, iż przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego nie zakreślają żadnych warunków do wydania rozstrzygnięć w nich przewidzianych. Tym samym brak opinii służbowej skarżącej przed przeniesieniem nie miał znaczenia w wydaniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 i art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).