II SA/Wa 751/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Andrzej Kołodziej (spr.), , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zaliczenia okresu odbywania studiów wyższych do okresu służby oddala skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 6 f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do nagrody jubileuszowej oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom (Dz. U. Nr 100, poz. 913 ze zm.) oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), odmówił G. K. zliczenia okresu odbywania zaocznych studiów wyższych do okresu służby, od którego zależy nabycie przez policjanta prawa do nagrody jubileuszowej. W uzasadnieniu podał, że G. K. służbę w Policji pełni od [...] lutego 1995 r. i na dzień [...] lutego 2011 r. posiada 16 lat i 4 dni wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (wyłącznie służba w Policji). W latach 1995 – 2002 (7 lat) policjant studiował na Politechnice [...] i uzyskał tytuł magistra inżyniera. Organ wskazał, że zgodnie z powołanym § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r., do okresu służby, od którego zależy nabycie przez policjanta prawa do nagrody jubileuszowej wlicza się: 1. okres służby i pracy oraz inne okresy uwzględniane policjantom przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, 2. okres studiów w szkole wyższej przewidziany programem nauczania w łącznym wymiarze nie większym niż 5 lat, pod warunkiem uzyskania dyplomu ich ukończenia. Jednakże, w ocenie organu, nie można zgodzić się na doliczenie okresu studiów funkcjonariuszowi, który już był w służbie, gdyż prowadziłoby to do podwójnego, a więc preferencyjnego liczenia tego samego okresu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu prawa do nagrody jubileuszowej (zamiast 5 lat służby, łącznie 10 lat do wysługi jubileuszowej). W odwołaniu od powyższej decyzji G. K. podniósł, że z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do nagrody jubileuszowej oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom wynika, iż do okresu służby na potrzeby nagrody jubileuszowej zalicza się okres studiów bez względu na ich rodzaj w wymiarze nie większym niż 5 lat, a jedynym warunkiem jest ich ukończenie i uzyskanie dyplomu. Gdyby miało być inaczej, należałoby umieścić w rozporządzeniu zapis analogiczny jak w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości, wykluczający zaliczenie jednocześnie i okresu służby, i okresu odbywanej w tym czasie nauki. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że wskazanych przez organ pierwszej instancji przepisów art. 6 f ustawy o Policji oraz aktów wykonawczych nie można uznać za podstawę prawną zaskarżonej decyzji, albowiem żaden z nich nie zawiera w sposób wyraźny czy też dorozumiany dyspozycji do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1526/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. K. na powyższą decyzję, uchylił ją w całości i stwierdził, że sprawa odmowy naliczenia i wypłacenia policjantowi nagrody jubileuszowej za 20 lat służby powinna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z [...] lutego 2012 r. po ponownym rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Organ stwierdził, iż stosownie do przepisu art. 111 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługują nagrody jubileuszowe w wysokości: – po 20 latach służby – 75 %, – po 25 latach służby – 100 %, – po 30 latach służby – 150 %, – po 35 latach służby – 200 %, – po 40 latach służby – 300 % miesięcznego uposażenia zasadniczego, wraz z dodatkami o charakterze stałym. Zgodnie zaś z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do nagrody jubileuszowej oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom, do okresu służby, od którego zależy nabycie przez policjanta prawa do nagrody jubileuszowej, wlicza się okresy służby i pracy oraz inne okresy uwzględniane policjantom przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz okres studiów w szkole wyższej przewidziany programem nauczania w łącznym wymiarze nie większym niż 5 lat, pod warunkiem uzyskania dyplomu ich ukończenia. Z kolei przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), określa okresy podlegające zaliczeniu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Organ wskazał, że G. K. został przyjęty do służby w Policji z dniem [...] lutego 1995 r., natomiast od [...] października 1995 r. do [...] kwietnia 2000 r. i od [...] października 1995 r. do [...] czerwca 2002 r. studiował na Wydziale Mechanicznym Politechniki [...], uzyskując [...] kwietnia 2000 r. tytuł inżyniera, a [...] czerwca 2002 r. tytuł magistra inżyniera. Z zestawienia tych okresów wynika zatem jednoznacznie, że policjant podjął studia po przyjęciu do służby w Policji. Zdaniem organu analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż brak jest unormowań prawnych pozwalających na zaliczenie okresu studiów do okresu służby, od którego zależy nabycie przez policjanta prawa do nagrody jubileuszowej w przypadku jednoczesnego pełnienia służby w Policji. Prowadziłoby to bowiem do "podwójnego" zaliczenia okresów do okresu, od którego zależy nabycie prawa do takiej nagrody. Odnosząc się do powołanego przez G. K. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie nagród jubileuszowych funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. z 222, poz. 1452), organ stwierdził, iż brak tożsamego uregulowania w cytowanym rozporządzeniu z dnia 19 czerwca 2002 r. nie świadczy o możliwości podwójnego preferencyjnego naliczenia tego samego okresu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu prawa do nagrody jubileuszowej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. K. zarzucił jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz trybu jej naliczania i wypłacania policjantom, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie. Powołując się na treść art. 108 ust. 1 pkt 3 i art. 111 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia podniósł, że ostatni z przepisów pozwala zaliczyć do okresu służby na potrzeby nagrody jubileuszowej okres studiów, a jedynym warunkiem jest ich ukończenie i uzyskanie dyplomu. Minister nie uzależnia zaliczenia okresu studiów do czasu służby od rodzaju studiów (dzienne, zaoczne, wieczorowe, eksternistyczne), ani od czasu ich ukończenia, czy łączenia studiów ze służbą. W ten sposób prawodawca zapewne chce promować funkcjonariuszy z wyższym wykształceniem i wprowadzając tego rodzaju fikcję zachęca policjantów do studiowania. Skarżący zwrócił uwagę, że gdyby miało być inaczej, w rozporządzeniu MSWiA znalazłby się zapis analogiczny jak w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości dotyczącym Służby Więziennej. Wskazał ponadto, że organ odwoławczy błędnie zinterpretował przepisy wymienionego rozporządzenia, w wyniku czego wprowadził dodatkowe warunki, które wziął pod uwagę w sprawie. Skarżący podniósł jednocześnie, że był on obowiązany do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów odwołania, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 108 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjantowi przysługują nagrody jubileuszowe. Ich wysokość określona została w art. 11 ust. 1 ww. ustawy procentowo w odniesieniu do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, w zależności od stażu służby. Natomiast zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do nagrody jubileuszowej oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom (Dz. U. Nr 100, poz. 913 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 19 czerwca 2002 r.", do okresu służby, od którego zależy nabycie przez policjanta prawa do nagrody jubileuszowej wlicza się: 1. okres służby i pracy oraz inne okresy uwzględniane policjantom przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, 2. okres studiów w szkole wyższej przewidziany programem nauczania w łącznym wymiarze nie większym niż 5 lat, pod warunkiem uzyskania dyplomu ich ukończenia. Z kolei w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się w szczególności okresy służby w Policji (pkt 1). Spór w niniejszej sprawie dotyczy wykładni cytowanego § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2002 r. Skarżący, co jest w sprawie bezsporne, służbę w Policji rozpoczął z dniem [...] lutego 1995 r. Ponadto od [...] października 1995 r. do [...] kwietnia 2000 r. oraz od [...] października 2000 r. do [...] czerwca 2002 r. studiował na Wydziale Mechanicznym Politechniki [...] i uzyskał [...] kwietnia 2000 r. tytuł inżyniera, a [...] czerwca 2002 r. tytuł magistra inżyniera. Zatem studiował w trakcie pełnienia służby w Policji. W myśl przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2002 r. z związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, na potrzeby ustalenia prawa G. K. do nagrody jubileuszowej zaliczono mu okres służby w Policji, który pokrywa się z okresem studiów. Brak, w ocenie Sądu, racjonalnych przesłanek, by w takiej sytuacji, kierując się jedynie treścią § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2002 r., zaliczyć skarżącemu okres studiów w wymiarze 5 lat do wysługi lat na potrzeby nagrody jubileuszowej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że jedynym warunkiem zaliczenia okresu studiów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu prawa do nagrody jubileuszowej jest uzyskanie dyplomu ich ukończenia, natomiast nie ma znaczenia okoliczność, kiedy skarżący te studia odbywał. Zaakceptowanie argumentacji policjanta doprowadziłoby do sytuacji podwójnego zaliczenia tego samego okresu do wysługi lat na potrzeby ustalania prawa do nagrody jubileuszowej. Odwołanie się zaś skarżącego do przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie nagród jubileuszowych funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 222, poz. 1452), które wprost stanowią, że w razie równoczesnego pozostawania w więcej niejednym stosunku pracy albo równoczesnego pozostawania w stosunku pracy i kontynuowania nauki w szkole wyższej, do stażu jubileuszowego wlicza się tylko jeden z zakończonych okresów pracy lub nauki, w wymiarze korzystniejszym dla funkcjonariusza, przemawia, w ocenie Sądu, za trafnością wykładni dokonanej przez organ w niniejszej sprawie. Należy też mieć na względzie wykładnię celowościową przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2002 r. Prawodawcy chodziło bowiem o to, by docenić wykształcenie i kwalifikacje zdobyte przed przyjęciem do służby w Policji, poprzez zaliczenie okresu studiów (bez względu na ich rodzaj), do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu prawa do nagrody jubileuszowej. Ponadto aprobata stanowiska skarżącego prowadziłaby wprost do nierównego traktowania funkcjonariuszy różnych służb mundurowych, tj. Policji i Służby Więziennej. W tych okolicznościach zarzut błędnej wykładni przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2002 r. nie jest zasadny. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez jego zastosowanie. W literaturze i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zakończoną decyzją organu pierwszej instancji. Natomiast wydanie decyzji w oparciu o powołany wyżej przepis, tj. utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego i koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Skoro zatem, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organ odwoławczy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, trafnie uznał, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, nie miał podstaw do stosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew poglądowi skarżącego, na odmowę zaliczenia okresu studiów do wysługi lat na potrzeby nagrody jubileuszowej przez organ pierwszej instancji istotnego wpływu nie miał sam brak dokumentacji potwierdzającej okres odbywania studiów, ile okoliczność, że okresy służby w Policji oraz studiów pokrywały się. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.