II SA/Wa 754/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), WSA Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie świadczenie w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz J.B. kwotę [...] zł ( [...] zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2004 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), którą odmówiono J. B. przyznania renty z tytuły niezdolności do pracy w drodze wyjątku z uwagi na niespełnienie warunków, o jakich mowa w tym przepisie. W uzasadnieniu decyzji podano, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, iż J. B. posiada okres zatrudnienia wynoszący 29 lat [...] miesięcy i [...] dni. W zatrudnieniu wnioskodawcy, w okresie od [...] r. do [...] r. wystąpiła kilkuletnia przerwa w ubezpieczeniu, co między innymi spowodowało brak uprawnień do świadczenia ustawowego. Ponadto ustalono, że prowadząc działalność gospodarczą w okresach od [...] do [...] r. oraz od [...] do [...] r. nie odprowadzał on składek na własne ubezpieczenie społeczne. Całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji została stwierdzona u zainteresowanego od [...] r., a zatem po upływie 2 lat i [...] miesięcy od ostatnio udokumentowanego okresu składkowego i nie można przyjąć, że wnioskodawca nie nabył uprawnień do renty wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. domagał się uchylenia powyższej decyzji i przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez wadliwą interpretację art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz naruszenie zasad przewidzianych w art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1420/04 uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r., jednocześnie stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż nie została należycie rozważona przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwestia szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania świadczenia na zasadach ustawowych, bowiem w sprawie nie uwzględniono, iż lekarz orzecznik ZUS stwierdził u skarżącego częściową niezdolność do pracy od sierpnia [...] r. Lekarz orzecznik przyjął za datę powstania częściowej niezdolności do pracy okres pojawienia się [...] i rozpoznanie [...] i wskazał, że przed dniem [...] r. ubezpieczony był zdolny do pracy. Występująca u skarżącego choroba miała zatem charakter długotrwały i ujawniła się pod dłuższym czasie, należy więc przyjąć, iż stan zdrowia skarżącego w znacznym stopniu ograniczał już wcześniej jego możliwości kontynuowania zatrudnienia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] odmówił J. B. przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ między innymi wskazał, iż w sprawie nie stwierdzono szczególnych okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków do świadczenia ustawowego. Podniósł, iż za szczególną okoliczność usprawiedliwiającą brak zatrudnienia należy uważać zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Z akt sprawy wynika, że w okresie od [...] r. do [...] r. wystąpiła przerwa w ubezpieczeniu, która między innymi spowodowała brak uprawnień do świadczenia ustawowego. Jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych, na podstawie przedstawionej przez J. B. dokumentacji medycznej lekarz orzecznik orzeczeniem z dnia [...] r. nie stwierdził niezdolności do pracy. Częściowa niezdolność do pracy orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. została stwierdzona od [...] r. Natomiast całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została orzeczona dopiero od [...] r. Z akt sprawy wynika, iż w okresie od [...] r. do [...] r. skarżący kontynuował zatrudnienie, a następnie do [...] r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych. Należy zatem stwierdzić, że do czasu orzeczenia wobec skarżącego całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji od [...] r. nie istniały przeszkody w kontynuowaniu ubezpieczenia. Ponadto, prowadząc działalność gospodarczą, nie opłacał składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w okresie od [...] r. do [...] r., co również spowodowało brak uprawnień do świadczenia ustawowego. Nie opłacając składek na własne ubezpieczenie społeczne, skarżący godził się ze skutkami wynikającymi z tego zaniechania w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Jak wynika z informacji uzyskanej z Oddziału ZUS w W. z dnia [...] r., decyzją z dnia [...] r. znak [...] zostały umorzone należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od [...] do [...] r. Okres, za który zostało umorzone zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, nie może być uwzględniony przy ustalaniu prawa do świadczeń emerytalno-rentowych. Nadal jednak na koncie J. B. figuruje zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek od [...] do [...] r., wynoszące na dzień [...] r. [...] zł. Fakt ten nie może być uznany za szczególną okoliczność, ponieważ skarżący świadomie zaprzestał opłacania składek na własne ubezpieczenie społeczne. Samodzielna działalność gospodarcza, prowadzona na własny rachunek, wiąże się, ze swej istoty z ryzykiem ponoszenia wszystkich związanych z nią konsekwencji, w tym opłacania składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne. J. B. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zastrzeżoną decyzję z dnia 28 grudnia 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, oprócz argumentów już wcześniej podniesionych, iż nie kwestionuje faktu, iż J. B. legitymuje się adekwatnym do wieku stażem ubezpieczeniowym, jednak aby przyznać świadczenie w drodze wyjątku, należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności w sprawie i dokonać ich oceny pod katem szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania świadczenia na zasadach ustawowych. Zdaniem Prezesa ZUS w judykaturze od dawna utrwalony jest pogląd, w świetle którego ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody wskazania tegoż momentu. Samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z orzeczeniem o niezdolności do pracy. W znaczeniu rentowym i orzeczniczym niezdolność do pracy musiałaby być długotrwała, a nie tylko czasowo będąca podstawą wypłaty zasiłku chorobowego. W przypadku skarżącego, zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji uniemożliwiająca kontynuowanie ubezpieczenia została orzeczona dopiero od [...] r. Zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala na stwierdzenie, że skarżący nie spełnił warunków do świadczenia na skutek niezależnych od swojej woli okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając wadliwą interpretację art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS oraz naruszenia zasad przewidzianych w art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Wskazał, iż fakt nieopłacania składek ZUS w okresie od [...] do [...] r. był związany z korzystaniem w tym okresie ze zwolnienia lekarskiego. Wskazywał, iż częściowa niezdolność do pracy została stwierdzona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, w którym wskazano, iż powstała ona po [...] r., a nie jak to uznano wcześniej, od [...] r. Zdaniem skarżącego, Prezes ZUS nie wyciągnął żadnych wniosków z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał, iż organ wykonał wszystkie założenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd nie nakazał bowiem uznać stanu zdrowia skarżącego za okoliczność szczególną, a jedynie wskazał ustalenie, czy mógł on przed dniem [...] r. powodować skutki w zakresie zdolności skarżącego do pracy. Jednak, skoro częściowa niezdolność do pracy istnieje u skarżącego od [...] r., a całkowita od [...] r., nie można uznać, zdaniem organu, za stan zdrowia przed [...] r. stanowił przeszkodę w podejmowaniu aktywności zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 118 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty - nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Z przepisu tego wynika, że prawo do świadczeń w nim przewidzianych przysługuje wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przez wnioskodawcę określonych warunków. Ponadto z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach wynika, iż przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do świadczenia na ogólnych zasadach, na skutek jakiś szczególnych okoliczności. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawiania organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien taż w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Ponadto w rozpatrywanej sprawie należy mieć na względzie treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie istotne było ustalenie, oprócz daty powstania niezdolności do pracy oraz stopnia jej zaawansowania, powodów przerwania pracy przez skarżącego od [...] r., zgodnie ze wskazaniami zawartymi w omawianym na wstępie wyroku uchylającym decyzje odmawiające przyznania J. B. renty w drodze wyjątku. Sąd nie neguje, iż zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy emerytalno-rentowej, orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie wniesiono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Tym niemniej, w ocenie Sądu, organ w sytuacji, kiedy za datę powstania całkowitej niezdolności do pracy przyjęto datę [...] r., w sytuacji, gdy jak to wynika z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. w [...] r. skarżący przebył [...], w [...] usunięcie [...], [...], uszkodzenia [...] oraz niedowładu [...], natomiast orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS nr [...] z dnia [...] r. uznano, iż jest on częściowo niezdolny do pracy po [...] r., należało rozważyć, czy choroba, która musiała powstać już wcześniej, nie mogła zostać zakwalifikowana jako szczególna okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej. Wskazać również należy, iż sam fakt umorzenia przez ZUS nieopłacanych przez skarżącego składek na ubezpieczenie społeczne za okres [...] i [...] r. decyzją z dnia [...] r. wskazuje na istnienie okoliczności szczególnych związanych z sytuacją skarżącego. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący wskazał, iż występował o umorzenie składek w związku z chorobą, natomiast już w skardze podnosił niemożność opłacenia składek w okresie [...] r. w związku z długotrwałymi zwolnieniami lekarskimi (z akt sprawy wynika, iż skarżący w ostatnim okresie, tj. do [...] r., pobierał zasiłek dla bezrobotnych). Przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej nie uzależnia prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego i dlatego ta okoliczność nie ma w sprawie większego znaczenia. Również upływ czasu od ostatniego okresu składkowego i nieskładkowego do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy w przypadku skarżącego jest zupełnie nieistotny, bowiem zgodnie z treścią art. 57 ust. 2 omawianej ustawy, warunek powstania niezdolności do pracy nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania okresów składkowych i nieskładkowych nie jest wymagany w sytuacji, kiedy okresy te wynoszą dla mężczyzn co najmniej 25 lat. Wskazać natomiast należy, iż skarżący na przestrzeni obecnie 60 lat życia posiada prawie 30-letni staż ubezpieczeniowy poparty opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Należy ponadto zwrócić uwagę na uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2006 r. (sygn. akt I UZP 5/05), w której zajęto stanowisko, że renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety lub 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy. Sąd w składzie orzekającym podziela powyższe stanowisko, wychodzące naprzeciw oczekiwaniom obywateli, którzy w związku z przemianami społeczno-gospodarczymi zapoczątkowanymi w 1989 r., skutkującymi w szczególności drastycznym wzrostem bezrobocia, nie mogli odnaleźć się w nowej sytuacji. Posiadając długi staż ubezpieczeniowy sprzed 1989 r., wynoszący nierzadko 30 lat i więcej, lecz nie spełniając wymogu 5 lat okresów składkowych i nieskiadkowych w ostatnim dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, nie mogli ubiegać się o rentę w trybie zwykłym. Prezes ZUS odmawiał takim osobom również przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż z reguły brak wymaganego stażu ubezpieczeniowego w ostatnim dziesięcioleciu spowodowany był bezrobociem, które nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Co prawda omawiana uchwała Sądu Najwyższego nie wiąże organu, lecz stanowi jedynie wykładnię wskazanego w niej przepisu, tym niemniej duża doniosłość społeczna, a nadto jej istotne znaczenie dla orzecznictwa w przedmiocie zarówno świadczeń w trybie zwykłym, jak i w drodze wyjątku, każą wziąć ją pod uwagę w rozpatrywanej sprawie. Podzielenie bowiem przez Prezesa ZUS stanowiska Sądu Najwyższego czyniłoby bezprzedmiotowym rozpatrzenie wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, z uwagi na spełnienie przez niego warunków do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy w normalnym trybie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 ww. ustawy.