II SA/Wa 755/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. R. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie utrzymania w mocy opinii służbowej postanawia odrzucić skargę. C. R. wniósł w dniu 23 kwietnia 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie utrzymania w mocy opinii służbowej z dnia [...] listopada 2008 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu opiniowania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 172, poz. 1405 ze zm.). Wskazując na dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej C. R. powołał orzeczenia sądów dotyczące wprawdzie opiniowania funkcjonariuszy Policji, lecz zdaniem skarżącego, mające znaczenie w jego sprawie z uwagi na analogiczne rozwiązania prawne dotyczące opiniowania funkcjonariuszy ABW: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 r. sygn. akt Tw 5/05, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 maja 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 241/02, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maj 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 584/07. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ponieważ przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. nie odsyłają do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W opinii organu powyższe oznacza, że skarga w przedmiocie opinii służbowej nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga C. R. podlega odrzuceniu gdyż zainicjowana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, nie jest określona klauzulą generalną. Obejmuje zaś - w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia określone w pkt 2 i 3 tego przepisu, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego oraz akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej przez organy jednostek samorządu terytorialnego i ich związki oraz terenowe organy administracji rządowej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a także na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Co nadto istotne, w świetle art. 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Dokonanie oceny decyzji utrzymującej w mocy opinię służbową dotyczącą konkretnego funkcjonariusza uprawnia do wskazania, że nie należy ona do form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 ww. ustawy poddanych kognicji sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że przez decyzję administracyjną należy rozumieć władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej rozstrzygające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, w indywidualnie oznaczonej sprawie i będące finalnym aktem stosowania normy prawa materialnego. Decyzja wydawana w następstwie rozpatrzenia odwołania od okresowej opinii służbowej nie posiada tych cech. Opiniowanie okresowe funkcjonariuszy ABW jest oceną bezpośredniego przełożonego, w której przełożony analizuje wywiązywanie się przez podwładnego z poszczególnych obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku. Ocena ta stanowi podstawę do określenia dalszego przebiegu służby podwładnego. Powyższe wskazuje, że opiniowanie służbowe związane jest z podległością służbową, stanowi zatem akt wewnętrzny - taki, który kierowany jest do podmiotu znajdującego się w strukturze organu wydającego akt, pozostającego w stosunkach zależności służbowej i osobowej tego organu (w stosunku do podlegającego funkcjonariusza). Okresowa ocena służbowa funkcjonariusza nie może zatem być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 1994 r. II SA 2604/93, OSP 1995, Nr 6, poz. 124 oraz z 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 3655/01, Pr. Pracy 2002 r., Nr 10, poz. 38). Dodać należy ponadto, że opinia służbowa nie rozstrzyga sytuacji prawnej adresata, chociaż może stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia. Nadto użycie w § 15 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. zwrotu "Decyzja Szefa ABW [...] wyczerpuje tryb rozpatrywania odwołania" nie oznacza, że mamy w tym wypadku do czynienia z decyzją administracyjną. Użycie takiej czy innej nazwy nie determinuje bowiem charakteru prawnego danego aktu jako decyzji administracyjnej. Istotne jest bowiem aby - zgodnie z art. 104 kpa - był to akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji publicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia z dnia 18 października 1985 r., II CR 320/85, publ. OSNC 1986/10/158), tymczasem opinia służbowa wyraża jedynie ocenę przełożonego działań podległego mu funkcjonariusza. Wyjaśnić również należy, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ustalają już powszechnie obowiązującej wykładni przepisów, a powoływane przez skarżącego postanowienie dotyczyło nadto nieuwzględnienia zażalenia. Wyjaśnić również należy, że w związku z wyżej przeprowadzonymi rozważaniami Sąd nie podziela stanowiska innych składów orzekających, które uznają opinie służbową za decyzję podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.