II SA/Wa 758/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk (sprawozdawca) Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Rady Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentów – oddala skargę – Rada Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako Rada IPN) postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 36 ust. 9 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tekst. jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1075 – dalej jako ustawa o IPN) w zw. z art. 106 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., podtrzymała wcześniejsze stanowisko (zawarte w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]) i wraziła opinię, że należy utrzymać w mocy decyzję Dyrektor Oddziału IPN w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] o odmowie udostępnienia dokumentów dotyczących mieszkańców W. oraz P. i B. wskazanych we wniosku M. M., dotyczących tematu: "[...]". Z ustaleń Rady IPN i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: W dniu [...] października 2014 r. M. M. złożył wniosek do Oddziałowego Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów w [...] o przeprowadzenie ograniczonej kwerendy archiwalnej i udostępnienie odnalezionych zapisów ewidencyjnych oraz podanie wytypowanych sygnatur archiwalnych zachowanych materiałów odnośnie mieszkańców W., P. oraz B. Wskazał, iż wnioskuje o udostępnienie dokumentów osób podanych we wniosku w celu publikacji materiału prasowego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o IPN. Pismem z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o IPN, organ wezwał M. M. do uzupełnienia braków formalnych wniosku informując, że zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy, wniosek taki powinien zawierać dane ułatwiające odnalezienie dokumentów, zaś zawarte w jego wniosku informacje, tj. imię, nazwisko (lub też samo nazwisko) i adres zamieszkania są niewystarczające do odnalezienia i identyfikacji dokumentów podanych osób. Wnioskodawcy wskazano, iż "dane ułatwiające odnalezienie dokumentów" to taki dane jak np. imię ojca, data urodzenia. Przedmiotowe wezwanie zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 10 listopada 2014 r. zaś zainteresowany w wymaganym terminie nie uzupełnił swojego wniosku o wskazane informacje. Wobec nieuzupełniania w zakreślonym terminie braków formalnych wniosku, Dyrektor Oddziału IPN w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy o IPN, odmówił udostępnienia M. M. dokumentów odnośnie mieszkańców W. oraz P. i B. wskazanych we wniosku dot. tematu: "[...]". Od powyższej decyzji M. M. wniósł odwołanie, w którym podniósł, iż jego wniosek spełniał wymagania określone w ustawie o IPN, zaś organ w kwestionowanej decyzji oparł się na błędnej przesłance, że ustalenie osób może nastąpić wyłącznie poprzez podanie dat urodzenia danej osoby lub/i imienia ojca. Prezes IPN, działając na podstawie art. 36 ust. 9 ustawy o IPN w zw. z art. 106 k.p.a., pismem z dnia 9 stycznia 2015 r. zwrócił się do Rady IPN o zajęcie stanowiska w sprawie odwołania M. M. Rada IPN postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. wyraziła opinię, że należy utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. wydaną przez Dyrektora Oddziału IPN w [...]. Rada podzieliła stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że podanie we wniosku imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania nie stanowi danych wystarczających do identyfikacji osoby, o której dokumenty strona wnioskuje. M. M. wniósł do Rady IPN o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. We wniesionym środku zaskrzenia odwołujący się podtrzymał dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko, iż opinię wydano na błędnych przesłankach, albowiem ustawa o IPN nie wymaga od wnioskodawcy podania danych pozwalających na jednoznaczną identyfikację osób. Rada IPN postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., po ponownym rozpatrzeniu spawy, wyraziła opinię, że należy utrzymać w mocy decyzję Dyrektora Oddziału IPN w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. W motywach rozstrzygnięcia Rada IPN podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, że zakres danych ułatwiających odnalezienie dokumentów zależy od konkretnej sprawy i nie mogą to być jakiekolwiek dane dotyczące wnioskowanych dokumentów, tylko dane określonej osoby ułatwiające ich odnalezienie. W niniejszej zaś sprawie skarżący wskazał dane: imię i nazwisko (lub samo nazwisko) oraz adres zamieszkania, w związku z czym został wezwany do uzupełnienia wniosku o dane ułatwiające odnalezienie dokumentów takie jak: imię ojca i data urodzenia. Faktem notoryjnie znanym jest, że imię i nazwisko (lub samo nazwisko) oraz adres zamieszkania nie pozwalają na jednoznaczną identyfikację osoby, o której dokumenty wnioskował skarżący. Dyrektor Oddziału prawidłowo zatem uznał, iż zawarte we wniosku skarżącego dane nie są wystarczające do odnalezienia i identyfikacji dokumentów wskazanych osób. Fakt ten zresztą potwierdził także w odwołaniu skarżący wskazując, że "pod tym samym adresem wyjątkowo mogą zamieszkiwać osoby o tym samym imieniu i nazwisku". Postanowienie Rady IPN z dnia [...] marca 2015 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez M. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżący podniósł, iż nie uzupełnił na wezwanie organu IPN swego wniosku z dnia [...] października 2015 r. ponieważ dane w nim zawarte (imię, nazwisko i adres zamieszkania) są wystarczające do identyfikacji tych osoby w zasobie ewidencyjnym IPN. Ponadto akta sądowe, z których skarżący korzystał, nie zawierały danych osobowych, tylko dane adresowe. W toku opiniowania decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanych dokumentów Rada IPN posłużyła się terminem "danych wystarczających do identyfikacji osoby". Ustawa o IPN zaś nie wymienia takiego terminu, tylko operuje terminem "danych ułatwiających przeprowadzenie kwerendy". Ponieważ wniosek skarżącego spełniał warunek ustawowy, archiwiści IPN powinni przeprowadzić kwerendę archiwalną dot. wymienionych we wniosku mieszkańców W., P. i B. Jednak na skutek błędnego rozumienia przepisów ustawy o IPN przez Radę IPN sprawa jest bezpodstawnie przewlekana. W odpowiedzi na skargę Rada IPN wniosła o jej oddalenie. Uznając zarzuty skargi za niezasadne organ w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, albowiem skarga dotyczy postanowienia, wydanego w wyniku zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. (patrz postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 2429/11 – publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skarga jest niezasadna. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tekst. jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1075), poza innymi zadaniami określonymi w ustawie Rada Instytutu Pamięci wyraża, na podstawie art. 36 ust. 9, opinię o zasadności odmowy udostępnienia dokumentów zgromadzonych przez Instytut Pamięci. W świetle postanowień art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o IPN, dokumenty zgromadzone przez Instytut Pamięci udostępnia się w celu publikacji materiału prasowego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24, z późn. zm.), z upoważnienia redakcji albo wydawcy. Dokumenty, o których mowa w ust. 1, udostępnia się na pisemny wniosek, skierowany do dyrektora oddziału Instytutu Pamięci, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy (ust. 2 powołanego art.). Wniosek, o którym mowa w ust. 2, powinien zawierać: 1) imię i nazwisko albo nazwę oraz adres zamieszkania albo siedziby wnioskodawcy; 2 rodzaj i numer dokumentu tożsamości osoby, której ma nastąpić udostępnienie; 3) datę wydania dokumentu tożsamości osoby, której ma nastąpić udostępnienie oraz nazwę organu, który go wydał; 4) dane ułatwiające odnalezienie dokumentów (ust. 3 powołanego art.). Zgodnie z art. 36 ust. 6 i 8 ustawy o IPN, dyrektor oddziału Instytutu Pamięci, w drodze decyzji administracyjnej, odmawia udostępnienia dokumentów, o których mowa w ust. 1, jeżeli złożony wniosek nie spełnia m.in. warunków określonych w ust. 1-4. Od decyzji, o której mowa w ust. 6, służy odwołanie do Prezesa Instytutu Pamięci. Stosownie do brzmienia art. 36 ust. 9 ustawy o IPN, w wyniku rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w ust. 8, Prezes Instytutu Pamięci, po zasięgnięciu opinii Rady Instytutu Pamięci, wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy decyzję, o której mowa w ust. 6; 2) uchyla decyzję, o której mowa w ust. 6, i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ustawa o IPN nie wskazuje trybu opiniowania odwołań, jak też nie określa formy procesowej opinii wydawanej przez Radę IPN na podstawie art. 36 ust. 9 tej ustawy. Dlatego też rozważenia wymaga kwestia charakteru prawnego omawianej opinii. Powołany przepis wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów w toku załatwiania sprawy. Określa bowiem obowiązek współdziałania określonych podmiotów oraz jego formę. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje zasięgnięcie opinii innego organu i gdy brak odmiennych regulacji szczególnych, do tego rodzaju współdziałania zastosowanie ma art. 106 k.p.a. Przepis ten ma zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji, należy do wyłącznej kompetencji organu administracji publicznej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma ustawową kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ, przy czym stanowisko to nie jest wiążące prawnie dla organu załatwiającego sprawę w drodze decyzji. W niniejszej sprawie, nie ulega wątpliwości, że przytoczony wyżej art. 36 ust. 9 ustawy o IPN jest przepisem prawa materialnego nakładającym obowiązek współdziałania Prezesa IPN i Rady IPN. W postępowaniu w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentów, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o IPN, mamy zatem do czynienia z występowaniem Rady IPN w roli organu współuczestniczącego, w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. W doktrynie podnosi się, że współdziałający podmiot może nawet nie być organem administracyjnym, a jedynie może być powołany z ustawy do wykonania zleconej funkcji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10 wydanie; Wydawnictwo C. H. Beck; Warszawa 2009, str. 399, teza 1). Skoro w art. 106 § 1 k.p.a. jest mowa o organie, to należy przyjąć, że chodzi o organ w znaczeniu funkcjonalnym, na potrzeby postępowania określonego przepisami prawa materialnego - w niniejszej sprawie będzie to art. 36 ust. 9 ustawy o IPN. Organ współdziałający - w prowadzonym postępowaniu administracyjnym - uczestniczy w załatwieniu sprawy, której ono dotyczy, przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Niewątpliwie nie prowadzi on samodzielnie postępowania, lecz jest to stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona przez wydanie decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że postanowienie organu współdziałającego zostaje wydane w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż przedmiotowa opinia Rady IPN jest wydawana w oparciu o art. 106 § 1- 6 k.p.a. W takim też właśnie trybie Prezes IPN zwrócił się do Rady IPN o wydanie opinii w sprawie rozpatrzenia odwołania M. M. od decyzji wydanej przez Dyrektora Oddziału IPN w W. z dnia [...] listopada 2014 r. Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia należy podkreślić, iż stanowisko Rady IPN wyrażone w zaskarżonym postanowieniu (opinii) nie jest wiążące prawnie dla organu załatwiającego sprawę w drodze decyzji – Prezesa IPN. W realiach analizowanego przypadku, przedstawia pogląd organu doradczego na dana kwestię, wskazuje przesłanki interpretacyjne, jak należy rozumieć i stosować przepis prawa w tej konkretnej sprawie. Przepis art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy o IPN wskazuje, iż wniosek o udostępnienie dokumentów zgromadzonych przez Instytut powinien zawierać dane ułatwiające odnalezienie dokumentu. Skarżący wniósł o udostępnienie dokumentów osób wymienionych we wniosku z dnia 16 października 2014 r. z imienia i nazwiska lub samego nazwiska oraz wskazał adresy zamieszkania tych osób. Zatem w pierwszej kolejności organ IPN był obowiązany ustalić ponad wszelką wątpliwość o jaką osobę wnioskodawcy chodzi. Ujawnienie bowiem dokumentów osoby niewłaściwej (nieobjętej wnioskiem) może wywołać dla niej daleko idące skutki. Unikniecie pomyłki wynikającej ze zbieżności imion i nazwisk jest możliwe wówczas, gdy dodatkowo podane zostaną dane niepowtarzalne. Do takich danych przykładowo należy data i miejsce urodzenia, imię ojca. W ocenie Sądu, posłużenie się jedynie imieniem i nazwiskiem lub samym nazwiskiem oraz adresem zamieszkania nie pozwala na jednoznaczną identyfikację danej osoby, eliminującą potencjalną pomyłkę personaliów, co czyni wniosek złożony w takiej formie niepełnym, niedającym wskazówek niezbędnych (podstawowych) dla poszukiwania określonych dokumentów. Ustawodawca posługując się pojęciem "danych ułatwiających odnalezienie dokumentów" nie ustalił o jakie dane w tym przypadku chodzi. Określił zatem przesłankę nieostrą, której doprecyzowanie pozostawił organowi IPN. Rada IPN wyrażając stanowisko w niniejszej sprawie, iż wniosek skarżącego nie spełnia wymogu formalnego z art. 26 ust. 3 pkt 4 ustawy o IPN, dokonała interpretacji tego przepisu i wskazała jak ten przepis należy zastosować w tej konkretnej sprawie. Stanowisko Rady IPN zawiera logiczną argumentację, która stanowi dla organu orzekającego ostatecznie w sprawie wskazówki, wytyczne, które jednak nie wiążą Prezesa IPN. W tej sytuacji nie sposób podzielić zarzutów skargi, iż zaskarżone postanowienie narusza prawo, skoro opinia Rady IPN jawi się jako racjonalna i posiada oparcie w powołanych powyżej przepisach prawa. Dostrzec należy, iż wprawdzie w sentencji zaskarżonego postanowienia Rada IPN użyła stwierdzenia, iż cyt.: "po ponownym rozpatrzeniu sprawy wyraża opinię, iż należy utrzymać w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r.", lecz w podstawie prawnej orzeczenia prawidłowo wskazała przepis art. 106 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przedmiotowe uchybienie nie ma jednak istotnego w sprawie znaczenia, albowiem z treści rozstrzygnięcia wynika, iż Rada IPN utrzymała swoje wcześniejsze postanowienie w mocy. Natomiast przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści. Dostrzeżona zaś wada procesowa takiego skutku nie wywiera. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.