II SA/Wa 762/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung, Janusz Walawski, , Protokolant spec. Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od odmowy dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości E. M. – asystent sędziego w Sądzie Okręgowym w S. pismem z dnia 9 lutego 2010 r. zgłosiła chęć przystąpienia do egzaminu sędziowskiego jesienią 2010 r. Prezes Sądu Apelacyjnego w S. pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. poinformował zainteresowaną, że brak jest podstaw do umieszczenia jej na liście osób dopuszczonych do egzaminu sędziowskiego, przeprowadzanego w 2010 r., z powodu niespełnienia przesłanki z art. 66 ust. 4 i ust. 6 przywołanej ustawy, tj. zatrudnienia na stanowisku asystenta sędziego w dniu wejścia w życie ustawy przez okres co najmniej 3 lat. E. M. zażądała uzupełnienia powyższego pisma o stosowne pouczenie co do przysługujących środków odwoławczych, traktując je jako decyzję i po uzyskaniu od Prezesa Sądu Apelacyjnego w S. odpowiedzi odmownej, pismem z dnia 30 czerwca 2010 r. wniosła do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego w S. z dnia [...] kwietnia 2010 r., odmawiającej dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego we wrześniu 2010 r., żądając uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu powołała się na art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), wskazując, że spełnia przewidziane w ustawie warunki do dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego. Twierdziła, iż z treści przywołanego przepisu nie wynika, by obowiązek zatrudnienia na stanowisku asystenta sędziego w pełnym wymiarze czasu pracy przez okres minimum 3 lat musiał zaistnieć w dniu wejścia w życie cyt. ustawy. Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania E. M. od odmowy dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego w Sądzie Apelacyjnym w S., który zostanie przeprowadzony we wrześniu 2010 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przepisy ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury nie przewidują możliwości odwołania się do Ministra Sprawiedliwości od niedopuszczenia asystenta sędziego do egzaminu sędziowskiego. Minister Sprawiedliwości nie posiada zatem kompetencji do oceny stanowiska prezesa sądu apelacyjnego w tym zakresie. Zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, a należy ją uznać za czynność materialno-techniczną, gdyż nie posiada cech decyzji wskazanych w art. 107 k.p.a., jak wskazanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcia i uzasadnienia oraz pouczenia o prawie odwołania. W piśmie tym udzielono jedynie skarżącej informacji o braku podstaw do umieszczenia jej na liście osób dopuszczonych do egzaminu sędziowskiego. Na przedmiotowe postanowienie Ministra Sprawiedliwości E. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie art. 107 i art. 134 k.p.a. oraz art. 9 i 22 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), przez ich niewłaściwą interpretację. Wskazując na powyższe naruszenia, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie organu do rozpoznania jej odwołania z dnia 30 czerwca 2010 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzja Prezesa Sądu Apelacyjnego w S. o niedopuszczeniu jej do egzaminu sędziowskiego spełnia wymogi decyzji administracyjnej określone w art. 107 k.p.a. Pismo to zawiera oznaczenie jednostki organizacyjnej, datę wydania, oznaczenie strony, podpis oraz zawiera wskazanie podstawy prawnej, tj. art. 66 ust. 4 i 6 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, rozstrzygnięcie, tj. odmowę umieszczenia na liście osób dopuszczonych do egzaminu sędziowskiego, a nadto uzasadnienie. Natomiast brak wskazania prawa do odwołania w żaden sposób nie świadczy o tym, że ww. akt nie jest decyzją administracyjną. Dodatkowo wskazała, że zgodnie z art. 9 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, zwierzchni nadzór nad działalnością administracyjną sądów sprawuje Minister Sprawiedliwości, natomiast stosownie do art. 22 § 2 tej ustawy, prezes sądu w zakresie administracji sądowej podlega Ministrowi Sprawiedliwości oraz prezesowi sądu przełożonego. W jej ocenie brak unormowania ustawowego w kwestii możliwości złożenia odwołania przesądza o tym, że prawo takie jej przysługuje, gdyż ustawa nie wyklucza możliwości odwołania. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1629/10 uwzględnił skargę E. M. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od odmowy dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego, stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia. Sąd uznał bowiem, że osoba, która podpisała wydane w sprawie postanowienie, nie była do tego upoważniona przez Ministra Sprawiedliwości. Powyższy wyrok Minister Sprawiedliwości uczynił przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1316/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, uznając, że osoba, która podpisała podjęte w sprawie postanowienie, posiadała w tym zakresie stosowne upoważnienie Ministra Sprawiedliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z kolei z art. 190 ww. ustawy – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje w ocenie Sądu na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), osoba zatrudniona w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy na stanowisku asystenta sędziego może przystąpić do egzaminu sędziowskiego, określonego w art. 70 ust. 1, jeżeli zajmowała to stanowisko co najmniej przez okres 3 lat i zgłosiła prezesowi przełożonego sądu apelacyjnego zamiar przystąpienia do egzaminu na miesiąc przed jego przeprowadzeniem. W takim przypadku asystent sędziego jest dopuszczany do egzaminu sędziowskiego, w najbliższym terminie przewidzianym dla aplikantów sądowych. Z punktu widzenia treści cyt. przepisu, zasadnicze znaczenie w rozpatrywane sprawie ma wyjaśnienie, jaką prawną formę działania organu administracji publicznej przybiera odmowa dopuszczenia asystenta sędziego do egzaminu sędziowskiego, podejmowana przez właściwego prezesa sądu apelacyjnego. Powyższy przepis określa przesłanki, które musi spełniać asystent sędziego, aby zostać dopuszczonym do egzaminu sędziowskiego. Do ich zbadania został powołany prezes przełożonego sądu apelacyjnego, który – działając jako organ administracji publicznej – po uznaniu, że przesłanki te zostały spełnione, dopuszcza danego asystenta sędziego do egzaminu sędziowskiego. W ocenie Sądu, dopuszczenie asystenta sędziego do egzaminu sędziowskiego jest czynnością materialno – techniczną. Takie też stanowisko prezentuje Minister Sprawiedliwości. Wystarczy zatem pismo informujące zainteresowanego o tym, iż spełnia on przesłanki uprawniające go do przystąpienia do egzaminu sędziowskiego i wskazanie w nim terminu tego egzaminu. Inaczej natomiast sytuacja przedstawia się, gdy prezes sądu apelacyjnego uzna, że asystent sędziego, zgłaszający zamiar przystąpienia do egzaminu sędziowskiego, nie może być do tego egzaminu dopuszczony, gdyż nie spełnia przesłanek określonych we wskazanym przepisie. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno – technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1983 r. o sygn. akt II SA 2083/82, publ. ONSA z 1983 r. nr 1, poz. 14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r. o sygn. akt I OSK 761/08, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Według poglądów wyrażonych w nauce prawa administracyjnego, jeżeli przepis prawa nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (por. J. Jaśkowska, B. Adamiak /w:/ glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1981 r. o sygn. akt SA 761/81, publ. OSPiKA nr 5, 1982 r.). Zdaniem B. Adamiak, w demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo do ochrony interesów lub obowiązku prawnego na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa. Prawo to gwarantuje jednostce wykonywanie administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej /w:/ Podmioty administracji publicznej i formy ich działania, Toruń, str. 7-21). W kontekście rozważań w zakresie określenia prawnej formy działania organu administracji publicznej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przywołuje się dwie zasady o podstawowym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej – zasadę prawa do procesu i zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje innej formy załatwienia sprawy. Jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest bowiem zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem administracyjnym ogólnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007 r. o sygn. akt I OSK 699/06, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, iż Minister Sprawiedliwości błędnie przyjął, że odmowa dopuszczenia skarżącej do egzaminu sędziowskiego nie ma charakteru decyzyjnego. Dopuszczenie do egzaminu sędziowskiego ma bowiem – jak wskazano powyżej – formę czynności materialno – technicznej, zaś odmowa dopuszczenia do tego egzaminu powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. W tej sytuacji kwestią podstawową dla oceny dopuszczalności odwołania było zatem ustalenie, czy pismo Prezesa Sądu Apelacyjnego w S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. jest decyzją, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 107 § 1 zd. 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy przedmiotowa decyzja Prezesa Sądu Apelacyjnego w S. zawiera w swej treści: oznaczenie organu, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie o odmowie dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz podpis osoby piastującej funkcję Prezesa Sądu Apelacyjnego w S., upoważnionej do jej wydania. Brak w niej natomiast pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. Brakujący element nie przekreśla jednak bytu prawnego decyzji. W tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują szczególny tryb jego uzupełnienia, stanowi o nim art. 111 k.p.a. Tym samym w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy skonstatować należy, że pismo Prezesa Sądu Apelacyjnego w S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., od którego wniesione zostało odwołanie, jest decyzją w rozumieniu przepisów k.p.a., które co prawda nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 107 § 1 zd. 1 k.p.a., jednak brak ten nie implikuje tezy o braku decyzji organu I instancji. Zatem, nie rozstrzygając sprawy co do meritum, gdyż nie wyczerpany został tok instancji na skutek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, należało uchylić zaskarżone postanowienie jako naruszające przepisy art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz w konsekwencji art. 134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.