II SA/Wa 764/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), WSA, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Marcin Błach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Komendanta Głównego Straży Pożarnej na rzecz M. S. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją personalną z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.) z dniem [...] kwietnia 2004 r. przeniósł M. S. ze stanowiska [...] i z tym dniem mianował go na stanowisko [...] w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej PSP w [...], w systemie służby codziennym, w [...] stawce uposażenia zasadniczego, z zachowaniem dotychczasowego uposażenia przez okres 1 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, że z dniem 1 stycznia 2004 r. zarządzeniem nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie określenia struktury wewnętrznej, ilości oraz rodzaju etatów w komórkach organizacyjnych KW PSP w [...], dokonane zostały zasadnicze zmiany strukturalne, w wyniku których nastąpiło zmniejszenie liczby stanowisk kierowniczych. Przy braku możliwości zapewnienia stanowiska równorzędnego w stosunku do dotychczas zajmowanego, nastąpiło przeniesienie na niższe stanowisko, przy zachowaniu obecnie pobieranego wynagrodzenia miesięcznego. W odwołaniu od powyższej decyzji do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej M. S. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania z uwagi na rażące naruszenie prawa. W jego ocenie, powołanie się przez organ na zarządzenie jest sprzeczne z art. 87 Konstytucji RP stanowiącym, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Podniósł ponadto, że błędnie zostało określone stanowisko, z którego go odwołano, zaś reorganizacja Komendy Wojewódzkiej PSP w [...] była fikcją, która miała na celu usunięcie go ze stanowiska, bowiem nie zmieniła się liczba etatów oraz zadania komendy. Doszło przy tym do rażącego naruszenia procedur obowiązujących w toku postępowania administracyjnego. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty przeniesienia i mianowania, ustalił nową datę przeniesienia i mianowania na dzień [...] maja 2004 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że reorganizacja jednostki organizacyjnej i w związku z tym likwidacja stanowiska [...] wynika z prostego porównania struktury wewnętrznej tej jednostki określonej stosownymi zarządzeniami. Zarządzeniem nr [...]Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] grudnia 2003 r. wprowadzono nową strukturę wewnętrzną jednostki i jednocześnie uchylono poprzednie zarządzenie w tej sprawie. Struktura wewnętrzna jednostki jest określana zarządzeniami Komendanta Wojewódzkiego, wydanymi w oparciu o Regulamin organizacyjny Komendy Wojewódzkiej, wprowadzony w życie zarządzeniem Wojewody [...]. Przedmiotowa decyzja ma pełne umocowanie ustawowe i wbrew zarzutowi nie została wydana w oparciu o przepis niekonstytucyjny, jakim jest zarządzenie. Organ wskazał ponadto, że w sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki przeniesienia na niższe stanowisko, tj. likwidacja zajmowanego stanowiska i brak możliwości przeniesienia na stanowisko równorzędne (art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o PSP). Dodatkowo podniósł, że wydając decyzję, uwzględnił przepisy art. 110 i art. 130 kpa. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] kwietnia 2004 r., a nadto zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie: ─ art. 6-14 kpa poprzez nierespektowanie zasad postępowania administracyjnego i niezapoznanie strony z aktami sprawy oraz niezapewnienie czynnego uczestnictwa w postępowaniu dowodowym, ─ art. 75, 77, 80, 86 kpa w związku z nieprzeprowadzeniem postępowania dowodowego w zakresie likwidacji stanowiska skarżącego, uniemożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranego materiału, niemożliwości przeniesienia go na stanowisko równorzędne, ─ art. 130 kpa poprzez wykonanie decyzji pomimo wniesienia odwołania, ─ art. 138 kpa poprzez ograniczenie się przez organ odwoławczy do analizy słownej decyzji organu pierwszej instancji, ─ art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez uznanie, że nastąpiła likwidacja zajmowanego przez skarżącego stanowiska, ─ art. 13a ww. ustawy i § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 kwietnia 1999 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej PSP poprzez przyjęcie, że nowa struktura organizacyjna może być ustalona na podstawie zarządzeń komendanta w miejsce regulaminu organizacyjnego zatwierdzonego przez wojewodę. W uzasadnieniu zaś powołał się na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego na poparcie swoich zarzutów oraz stwierdził, że w dalszym ciągu w Komendzie Wojewódzkiej są nieobsadzone stanowiska [...]. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Odniósł się też do zarzutów skargi, podając w szczególności, że podstawowymi dowodami w sprawie są zarządzenia Komendanta oraz Regulamin organizacyjny KW PSP, które są ogólnie dostępne funkcjonariuszom pełniącym służbę w danej jednostce, zaś decyzja o reorganizacji została przekazana strażakom KW PSP pismem Zastępcy Komendanta z dnia 17 grudnia 2003 r. W chwili reorganizacji Komendy Wojewódzkiej nie było możliwości przeniesienia skarżącego na stanowisko równorzędne, w tym, na stanowisko [...], gdyż nie posiada on wymaganych kwalifikacji, a poprzednie stanowisko zajmował za zgodą Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na odstępstwo od kwalifikacji. Komendant Główny PSP stwierdził ponadto, że nieprawdą jest, iż w dalszym ciągu w Komendzie Wojewódzkiej PSP w [...] są nieobsadzone stanowiska [...], co wynika z oświadczenia zastępcy Komendanta Wojewódzkiego PSP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt II SA Wa/1301/04 oddalił skargę. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie wyroku albo uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji, zarzucając naruszenie prawa materialnego i art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie spełnione zostały przesłanki konieczne do jego zastosowania, tj. likwidacja stanowiska oraz brak możliwości przeniesienia na inne stanowisko równorzędne oraz naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 959/05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w oparciu o art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, iż strażaka przenosi się na niższe stanowisko służbowe w razie, m.in. likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości przeniesienia strażaka na stanowisko równorzędne. Zawarta w uzasadnieniu skargi argumentacja dotycząca niespełnienia pierwszej przesłanki nie jest zasadna w świetle akt sprawy i regulaminu organizacyjnego ustalonego przez Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej i zatwierdzonego przez wojewodę. Wynika z niego, że stanowisko [...] zostało zlikwidowane wskutek połączenia dwóch Wydziałów i utworzenia Wydziału [...]. Fakt reorganizacji potwierdza także pełnomocnik M. S. Celem powołanego przepisu, co jasno wynika z jego treści, jest zapewnienie, w przypadku reorganizacji, osobie zajmującej określone stanowisko służbowe, stanowiska równorzędnego. Przepis ten spełnia funkcje gwarancyjne związane ze szczególnym charakterem stosunku służbowego strażaka, zapewnia stabilność tego stosunku. Gwarancyjny charakter przepisu art. 38 ust.2 pkt 4 sprawia, że proponowanie strażakowi stanowisk niższych niż równorzędne (w razie ich braku) nie może nosić znamion dowolności. Niewłaściwe zastosowanie wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o PSP w rozpoznawanej sprawie polegało na uznaniu, że zaproponowanie strażakowi stanowiska niższego o parę stopni służbowych odpowiada dyspozycji powołanego przepisu. Interpretacja powołanego przepisu powinna prowadzić do stwierdzenia, że zaproponowane stanowisko – jeśli nie może być równorzędne – powinno być jak najbliższe w hierarchii służbowej stanowisku zajmowanemu przez strażaka przed reorganizacją. Jeśli poprzednie stanowisko było zajmowane za zgodą Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na odstępstwo od kwalifikacji wymaganych na danym stanowisku, to sam fakt reorganizacji nie unieważnia tej zgody i nie może prowadzić do proponowania stanowiska znacznie niższego. Punktem odniesienia musi być stanowisko zajmowane przez strażaka przed reorganizacją i likwidacją tegoż stanowiska, niezależnie od tego czy było ono zajmowane za zgodą właściwego ministra czy bez takiej zgody. Jak wynika z akt sprawy, w tym z porównania regulaminu obowiązującego i poprzedniego regulaminu organizacyjnego, zaproponowane M. S. stanowisko jest niższe o parę stopni służbowych. Z akt tych nie wynika jednak, jakimi przesłankami kierowano się proponując M. S. nowe, znacznie niższe stanowisko. Kwestii tych Sąd I instancji nie rozważał, a tym samym drugi zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.), zgodnie z którym strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości przeniesienia strażaka na równorzędne stanowisko. Użyte w nim sformułowanie "można" wskazuje, że decyzja podejmowana w tym przedmiocie jest decyzją uznaniową, a granicę uznaniowości wyznaczają dwie przesłanki: 1) likwidacja zajmowanego stanowiska oraz 2) brak możliwości przeniesienia strażaka na równorzędne stanowisko. Odnosząc się do pierwszej z nich należy stwierdzić, iż zarzut skarżącego zmierzający do zakwestionowania faktu likwidacji zajmowanego przez niego stanowiska [...] w Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] jest chybiony. Wojewoda [...] zarządzeniem z dnia [...] listopada 2003 r., które weszło w życie z dniem podpisania, zatwierdził ww. regulamin. Załącznik nr 1 do Regulaminu, organizacyjnego – Schemat struktury organizacyjnej Komendy Wojewódzkiej PSP w [...] – wskazuje, że wśród komórek organizacyjnych Komendy brak jest [...] oraz [...], natomiast znajduje się wśród nich Wydział [...], który powstał z połączenia tych dwóch wydziałów. [...] Komendant Wojewódzki PSP na podstawie art. 12 ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy oraz § 8 Regulaminu organizacyjnego wydał w dniu [...] grudnia 2003 r. zarządzenie nr [...] w sprawie określenia struktury wewnętrznej, ilości oraz rodzaju etatów w komórkach organizacyjnych Komendy Wojewódzkiej PSP w [...]. Z jego załącznika nr 2 wynika, że w Wydziale [...] jest stanowisko [...] oraz jednego [...]. Porównanie tego załącznika z załącznikiem nr 2 do poprzednio obowiązującego Zarządzenia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP pozwala stwierdzić, że likwidacji uległo stanowisko [...], jak również [...] przy niezmienionym stanie etatowym strażaków w liczbie 95. Zasadnym jest natomiast, w świetle wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Stosownie do treści art. 38 pkt 4 ustawy, strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości przeniesienia na równorzędne stanowisko. Słowo "można" wskazuje, że powyższa decyzja ma charakter uznaniowy. Oznacza to, iż organ może wydać niekorzystną decyzję w sytuacji opisanej w punkcie 4 cytowanego wyżej przepisu. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności organu rozstrzygającego sprawę. Oznacza to, że organ podejmujący decyzję administracyjną, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany też do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja powzięta została bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – art. 7 kpa. Organ nie uzasadnił też należycie swojej decyzji. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Bezspornym jest bowiem w sprawie, iż skarżącemu zaproponowano stanowisko [...] w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej w [...], a więc stanowisko o parę stopni służbowych niższe od zajmowanego stanowiska [...]. Zdaniem Sądu interpretacja przepisu art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy powinna prowadzić do stwierdzenia, iż zaproponowane strażakowi stanowisko – jeżeli nie może być równorzędne, powinno być jak najbliższe w hierarchii służbowej stanowisku zajmowanemu przez strażaka przed reorganizacją. Zaproponowanie strażakowi stanowiska niższego niż równorzędne, i to niższego o kilka stopni służbowych, nie może nosić znamion dowolności. Zarówno [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wdd decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r., jak i Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, działając jako organ II instancji w swej decyzji z dnia [...] maja 2004 r. do tej kwestii nie odnoszą się. Niewyjaśnienia również tej kwestii znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie Zastępcy [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. o braku wolnych etatów na stanowiskach [...]. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.