II SA/Wa 768/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] odmawiającą przyznania J. C. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2009 r. J. C. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezesa ZUS) o przyznanie w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy. W uzasadnieniu wniosku zainteresowany podniósł, iż od 2002 r. leczy się na [...]. Postępującą choroba spowodowała u wnioskodawcy całkowitą utratę zdolności zarobkowania. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), odmówił J. C. przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że na przestrzeni 53 lat życia strona udowodniła okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 25 lat, 9 miesięcy i 10 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wnioskodawca udowodnił tylko 1 rok, 7 miesięcy i 15 dni. Ponadto po zaprzestaniu pobierania zasiłku dla bezrobotnych w lutym 2001 r. wnioskodawca nie wykonywał zatrudnienia lub też innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Tym samym w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przez stronę przeszkód w kontynuowaniu ubezpieczenia i nabyciu uprawnień do świadczenia ustawowego, o których mowa w ww. przepisie. J. C. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. We wniosku odwoławczym podkreślił, iż brak zatrudnienia w okresie wskazanym przez organ w uzasadnieniu decyzji był spowodowany jego stale pogarszającym się stanem zdrowia. Ponadto w rejonie zamieszkania odwołującego się występuje wysoki wskaźnik bezrobocia. Obecnie wnioskodawca, legitymując się 25-letnim stażem pracy, pozostaje bez środków do życia i bez rokowania poprawy stanu zdrowia. Pozostaje na utrzymaniu 81-letniej matki. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko w sprawie, wskazując, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Tymczasem, w ocenie organu, z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których odwołujący się nie nabył uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania ww. art. 83, rozumie się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Z dokumentacji rentowej wynika zaś, że orzeczeniem z dnia [...] listopada 2009 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że J. C. jest całkowicie niezdolny do pracy od [...] lipca 2009 r. W okresie od ustania ubezpieczenia w dniu [...] lutego 2001 r. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, tj. przez ponad 8 lat nie został udowodniony jakikolwiek okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Przeprowadzona analiza akt sprawy nie wskazuje, aby w wykazanym okresie nie mógł on kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Organ podkreślił, iż w orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 2004 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że wnioskodawca był zdolny do pracy, a następnie orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2008 r. lekarz orzecznik ZUS zdolność do pracy potwierdził. Odnosząc się do argumentacji strony dotyczącej wcześniejszych problemów zdrowotnych Prezes ZUS wyjaśnił, że samo wystąpienie schorzenia nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Początków niezdolności do pracy nie można opierać na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Dowody takie zostały przedstawione i na ich podstawie lekarz orzecznik ZUS orzekł całkowitą niezdolność do pracy dopiero od [...] lipca 2009 r. Ponadto we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona powołała się na wysoki wskaźnik bezrobocia na terenie zamieszkania. W ocenie organu trudno jednak uznać, że okolicznością szczególną, wskutek której odwołujący się nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym była sytuacja na rynku pracy. Co prawda nie można kwestionować, że skala bezrobocia jest duża i występują trudności w znalezieniu pracy, jednakże w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest to okoliczność szczególna w rozumieniu art. 83 powołanej ustawy. Sam zaś fakt zarejestrowania wnioskodawcy w urzędzie pracy w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku od [...] marca 2001 r. do [...] listopada 2002 r. i od [...] lutego 2007 r. do [...] lipca 2007 r. także nie może zostać uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu ustawy. Okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie może zostać uwzględniony, ponieważ w rozumieniu przepisów ustawy nie stanowi ani okresu składkowego, ani nieskładkowego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala zatem na stwierdzenie, że wnioskodawca nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, zaś sama trudna sytuacja materialna nie stanowi samoistnej przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wystąpił o zmianę niekorzystnej dla niego decyzji. Powołując się na argumentację przytoczoną we wniosku o przyznanie świadczenia, skarżący wskazał, iż przez okres 25 lat odprowadzał składki emerytalno-rentowe, a obecnie, będąc inwalidą ([...]) pozostaje bez środków do życia. Skarżący podkreślił, iż w jego rejonie zamieszkania osoba schorowana nie ma w praktyce możliwości podjęcia pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodać należy, że w przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 ww. ustawy, Sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie. Oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony zawartego w skardze, dotyczącego wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzić należy, iż przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem organ był obowiązany ustalić, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym datę orzeczenia o niezdolności do pracy skarżącego. Prezes ZUS stwierdził, iż ośmioletniej przerwy w ubezpieczeniu społecznym skarżącego występującej w okresie poprzedzającym stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy nie można usprawiedliwić stanem zdrowia (nie orzeczono wówczas całkowitej niezdolności do pracy) i trudnościami w pozyskaniu pracy zarobkowej, bowiem nie są to okoliczności szczególe w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Zgodzić się należy z Prezesem ZUS, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, niemniej jednak w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą w zaawansowanym wieku i mającą ponadto problemy zdrowotne – przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 840/06 (publik. LEX nr 306969). Zatem wzięcie pod uwagę występujących łącznie szeregu okoliczności i zdarzeń, tj. stan zdrowia, wykształcenie, wiek, sytuacja rodzinna, preferencje na rynku pracy, występujące bezrobocie strukturalne, może prowadzić do wniosku, iż osoba ubiegająca się o świadczenie w drodze wyjątku ma tylko teoretyczne, a nie realne możliwości pozyskania pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie trzeba dostrzec, iż skarżący stał się całkowicie niezdolny do pracy w wieku 53 lat. W tym czasie uzyskał ponad 25-letni okres składkowy i nieskładkowy zaliczany do nabycia uprawnień emerytalnych. Od lutego 1975 r. do [...] lutego 2000 r. skarżący stale pozostawał w zatrudnieniu. Dopiero okres ubezpieczenia od [...] marca 2000 r. do [...] lutego 2001 r. przypada na zasiłek dla bezrobotnych, następnie skarżący pozostaje zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Badając przebieg zatrudnienia skarżącego należy dojść do wniosku, że był on osobą aktywną zawodowo. Dopiero od marca 2001 r. pozostawał poza zatrudnieniem. Jednakże wskazać należy, iż gmina, w której skarżący zamieszkuje – [...], została wymieniona w pkt 3 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie określenia powiatów (gmin) zagrożonych wysokim bezrobociem strukturalnym (Dz. U. Nr 110, poz. 1264 ze zm.), jako dotknięta takim właśnie bezrobociem. W analizowanym przypadku, osoba w przedziale wiekowym 40-50 lat, nie jest atrakcyjna na rynku pracy, na tle licznej rzeszy młodych ludzi poszukujących zatrudnienia. Sytuacji życiowej, w jakiej znalazł się skarżący, nie można analizować bez zwrócenia uwagi na stan jego zdrowia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zwraca uwagę, iż w rozmowie kwalifikacyjnej z potencjalnym pracodawcą przeszkodą w zatrudnieniu stawała się informacja o chorobie kandydata. Doświadczenie życiowe wskazuje, iż [...] jest chorobą przewlekłą, wymaga stałego leczenia i znacząco ogranicza sprawność fizyczną chorego, a co za tym idzie ogranicza możliwości zatrudnienia. Wprawdzie lekarz orzecznik ZUS stwierdził u skarżącego całkowitą niezdolność do pracy od dnia [...] lipca 2009 r., to jednak nie można wykluczyć, że dolegliwe objawy tej choroby, tragicznej dla skarżącego w skutkach, nie występowały już przed tą datą. Skarżący nie utracił zdrowia w wyniku nagłego zdarzenia (wypadku) lecz w wyniku stale rozwijającej się choroby, która stopniowo mnoży dolegliwości i skutkuje coraz dotkliwszymi ograniczeniami. Nie można też z pola widzenia stracić faktu, iż skarżący nie odzyska zdolności do pracy, a zatem nie będzie on miał już wpływu na kształtowanie swojego przebiegu ubezpieczenia. Bez wnikliwej analizy przyczyn ośmioletniego pozostawania skarżącego poza ubezpieczeniem, przesądzanie o niespełnieniu ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności" jest przedwczesne. Rozpatrując ponownie wniosek J. C. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku organ będzie obowiązany ponownie przeanalizować materiał dowodowy mając na względzie powyższe uwagi Sądu. Jeżeli zajdzie taka potrzeba, to organ uzupełni materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym ustalenie stanu zdrowia skarżącego w spornym okresie oraz realnych możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia, a następnie wyda decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a., tak aby rozstrzygnięcie było zrozumiałe dla adresata i wskazywało jakimi przesłankami kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.