II SA/Wa 769/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, WSA Adam Lipiński (spr.), Protokolant Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2008 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: - oddala skargę. Dyrektor Zakładu Karnego w B. decyzją personalną nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. ustalił dla funkcjonariusza J. P. między innymi dodatek za wysługę lat od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 8 marca 2006 r. w wysokości [...] zł, tj. 0% uposażenia zasadniczego, zaś od dnia 9 marca 2006 r. [...] zł, tj. 5% uposażenia zasadniczego. Powyższe było konsekwencją wcześniejszego zaliczenia do okresów służby w Służbie Więziennej okresu zasadniczej służby w Wojsku Polskim w wymiarze 11 miesięcy i 21 dni, gdy funkcjonariusz był przyjmowany do służby w dniu [...] marca 2005 r. W dniu 8 listopada 2007 r. J. P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w części dotyczącej przyznanej kwoty za wysługę lat, twierdząc, iż przy obliczaniu dodatku za wysługę lat pominięto okres od dnia 28 września 2000 r. do dnia 28 lutego 2005 r., gdy pełnił nadterminową służbę wojskową i dlatego należy mu się dodatek w znacznie wyższej kwocie. W ocenie funkcjonariusza, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ rażąco naruszył art. 100 ust. 1 pkt. 1 lit. a i b oraz art. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), art. 86 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.), § 1 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 oraz 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137) oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w części dotyczącej przyznanej kwoty za wysługę lat, twierdząc, iż okresu nadterminowej służby wojskowej nie można zaliczyć do okresu, od którego wylicza się dodatek za wysługę lat. Wynika to, zdaniem organu, wprost z treści art. 100 ust. 2 ustawy pragmatycznej, stanowiącego, iż przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okresy zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Na poparcie takiego stanowiska organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (ośrodek zamiejscowy w Bydgoszczy) z dnia 13 lutego 2003 r. w sprawie SA/Bd 185/03. Zatem skoro sam ustawodawca pominął okres pełnienia nadterminowej służby wojskowej przy określaniu wysokości dodatku za wysługę lat, brak jest w niniejszej sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa, na które powołuje się funkcjonariusz. Na skutek odwołania złożonego przez J. P. sprawę rozpoznał Dyrektor Generalny Służby Więziennej, który decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2007 r., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu tej decyzji. J. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. W skardze wniósł o uchylenie decyzji obu instancji wydanych w niniejszej sprawie. W ocenie funkcjonariusza organ uchybił art. 156 § 1 pkt 2 Kpa twierdząc, iż decyzja personalna z dnia [...] kwietnia 2006 r. Dyrektora Zakładu Karnego w B. w części przyznającej dodatek za wysługę lat nie naruszała w sposób rażący prawa. Skarżący podtrzymywał w całości argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji personalnej. Wskazywał, iż nadterminowa służba wojskowa jest jednym ze sposobów pełnienia zasadniczej służby wojskowej, co wynika z treści art. 86, otwierającego rozdział 3 – "zasadnicza służba wojskowa" ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. W tym też rozdziale zawarto definicję nadterminowej służby wojskowej (art. 86). Skoro ustawodawca zarówno zasadniczą służbę wojskową, jak i nadterminową służbę wojskową objął wspólnym mianem – "zasadnicza służba wojskowa", to zapis art. 100 ust. 2 ustawy o Służby Więziennej musi odnosić się do takiego łącznego rozumienia obu tych odmian służby wojskowej, co przy braku zdefiniowania tych pojęć w ustawie pragmatycznej, prowadzi do oczywistego wniosku, iż organ powinien przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnić funkcjonariuszowi okres pełnienia nadterminowej służby wojskowej. Na poparcie swojego twierdzenia skarżący wskazał na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt I OSK 283/06. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podtrzymywał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazywał, iż nadterminowa służba wojskowa jest nieobowiązkowa, a zasadnicza służba wojskowa obowiązkowa, co uniemożliwia identyczne traktowanie okresów pełnienia tych służb. Natomiast wskazany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążący jedynie w danej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, czyli w tej sprawie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast, zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, iż w ramach art. 156 § 1 Kpa możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w określonej części, gdy tylko ta część zawiera wady i wady te nie wywierają wpływu na pozostałe części rozstrzygnięcia, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (porównaj wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., sygn. akt IISA 740/90 oraz wyrok SN z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III RN 3/02). W niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w części jest dopuszczalne. Ustalić kolejno należy, czy wada w określeniu okresu stażu służby może stanowić przedmiot postępowania nadzorczego wobec decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Żaden przepis ustawy o Służbie Więziennej nie upoważnia organu do wydawania decyzji w przedmiocie zaliczenia bądź odmowy zaliczenia okresów służby i innych okresów pracy do ustalenia stażu służby uprawniającego funkcjonariusza do przyznania dodatku za wysługę lat (porównaj wyroki WSA z dnia 12 października 2004 r. sygn. akt II SA1920/03 i z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie II SA/Wa 59/08). W niniejszej sprawie przedmiotowa decyzja personalna nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., wydana przez Dyrektora Zakładu Karnego w B., w części dotyczącej ustalenia dla funkcjonariusza dodatku z tytułu wysługi lat określała wprost ten dodatek kwotowo i procentowo w stosunku do uposażenia zasadniczego. A zatem wniosek skarżącego inicjujący postępowanie o stwierdzenie nieważności części tej decyzji mógł stanowić przedmiot postępowania nadzorczego jedynie w rozumieniu zarzutu wadliwego ustalenia wielkości kwotowej tego dodatku i to dokonanego z rażącym naruszeniem prawa. Taką też postać przyjmuje przedmiot postępowania w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt I OSK 283/06. Na argumentację zawartą w tym orzeczeniu powołuje się skarżący. Istota sporu sprowadza się do wykładni zapisu art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej: czy zawarte w nim sformułowanie "okres zasadniczej służby wojskowej" dotyczy także okresu "nadterminowej zasadniczej służby wojskowej". Organ ustalił funkcjonariuszowi dodatek kwotowy z tytułu wysługi lat, przyjmując do jego wyliczenia jedynie okres pełnienia przez funkcjonariusza zasadniczej służby wojskowej. Skarżący ustalenie w taki sposób wysokości dodatku uważa za wadliwy, pomija bowiem okres pełnienia przez niego nadterminowej służby wojskowej i nadto przypisuje takiemu naruszeniu prawa przez organ cechę rażącego naruszenia prawa – tu wskazuje konkretne przepisy ustawy pragmatycznej i ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Każda ze stron niniejszego postępowania nadzorczego, na poparcie swych twierdzeń, wskazuje wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w odmienny sposób dokonują wykładni przepisu art. 100 ust. 2 ustawy pragmatycznej w związku z przepisami rozdziału 3 – zasadnicza służba wojskowa, Działu III ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie można jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową. Za takim rozumieniem odmienności wykładni danego przepisu, jako przesłanki uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności danej decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, opowiada się zarówno doktryna jak i praktyka stosowania procedury administracyjnej (porównaj: P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, LexisNexis, Warszawa 2007, s. 352; B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 743; M. Jaśkowska i A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Zakamycze 2000, s. 910). Wszelkie rozluźnienie powyższej tezy powodowałoby nieuzasadnione naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 Kpa). Zważyć tu należy, iż przedmiotowa decyzja personalna została wydania w dniu [...] kwietnia 2006 r. i jako ostateczna weszła do obrotu prawnego, a zatem może być ona wzruszona tylko w szczególnym trybie, zgodnie z przepisami i zasadami tryb taki regulującymi. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwolniony jest od rozstrzygnięcia problemu która z prezentowanych wykładni przepisu art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej w związku z pojęciami "zasadnicza służba wojskowa" i "nadterminowa zasadnicza służba wojskowa" jest prawidłowa, albowiem problem ten nie może stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa w postępowaniu nadzwyczajnym. Powyższe zagadnienie może być jedynie rozstrzygnięte w postępowaniu zwykłym, a nie nadzorczym. Skarżącemu należy nadto wyjaśnić, iż mimo identyczności stanów faktycznych zawartych w niniejszej sprawie w porównaniu ze sprawą rozstrzyganą przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 25 października 2006 r. o sygn. akt I OSK 283/06, obie te sprawy różni tryb, w jakim funkcjonariusz dochodził swoich praw. W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcjonariusz skarżył przed sądami administracyjnymi decyzję administracyjną podjętą w zwykłym trybie postępowania. Odmiennie jest w niniejszej sprawie. Tu skarżący składa skargę na decyzję podjętą w postępowaniu nadzorczym, które ze swojej istoty jest postępowaniem nadzwyczajnym, objętym szeregiem ograniczeń, nieznanym postępowaniu zwykłemu. Organ, odmawiając stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji personalnej, nie powołuje się na przedstawioną wyżej przez Sąd Administracyjny zasadę, iż odmienność wykładni przepisu nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ ogranicza się w uzasadnieniu swojej decyzji do preferowania innej niż wskazuje skarżący wykładni. Mimo tych uchybień zapadłe rozstrzygniecie, odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji personalnej z dnia [...] kwietnia 2006 r., odpowiada prawu. Z przytoczonych wyżej powodów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.