II SA/Wa 773/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. W. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy opinii służbowej postanawia - odrzucić skargę - W dniu 29 kwietnia 2009 r. P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie utrzymania w mocy opinii służbowej z dnia [...] grudnia 2008 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu opiniowania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 172, poz. 1405 ze zm.). Wskazując na dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej P. W. powołał postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 r. sygn. akt Tw 5/05 dotyczące wprawdzie opiniowania funkcjonariuszy Policji, lecz zdaniem skarżącego, mające znaczenie w jego sprawie z uwagi na analogiczne rozwiązania prawne dotyczące opiniowania funkcjonariuszy ABW. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ponieważ przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. nie odsyłają do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W opinii organu powyższe oznacza, że skarga w przedmiocie opinii służbowej nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga P. W. podlega odrzuceniu gdyż zainicjowana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, nie jest określona klauzulą generalną. Obejmuje zaś - w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia określone w pkt 2 i 3 tego przepisu, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego oraz akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej przez organy jednostek samorządu terytorialnego i ich związki oraz terenowe organy administracji rządowej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a także na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Co nadto istotne, w świetle art. 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Dokonanie oceny decyzji utrzymującej w mocy opinię służbową dotyczącą konkretnego funkcjonariusza uprawnia do wskazania, że nie należy ona do form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 ww. ustawy poddanych kognicji sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że przez decyzję administracyjną należy rozumieć władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej rozstrzygające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, w indywidualnie oznaczonej sprawie i będące finalnym aktem stosowania normy prawa materialnego. Decyzja wydawana w następstwie rozpatrzenia odwołania od okresowej opinii służbowej nie posiada tych cech. Opiniowanie okresowe funkcjonariuszy ABW jest oceną bezpośredniego przełożonego, w której przełożony analizuje wywiązywanie się przez podwładnego z poszczególnych obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku. Ocena ta stanowi podstawę do określenia dalszego przebiegu służby podwładnego. Powyższe wskazuje, że opiniowanie służbowe związane jest z podległością służbową, stanowi zatem akt wewnętrzny - taki, który kierowany jest do podmiotu znajdującego się w strukturze organu wydającego akt, pozostającego w stosunkach zależności służbowej i osobowej tego organu (w stosunku do podlegającego funkcjonariusza). Okresowa ocena służbowa funkcjonariusza nie może zatem być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 1994 r. II SA 2604/93, OSP 1995, Nr 6, poz. 124 oraz z 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 3655/01, Pr. Pracy 2002 r., Nr 10, poz. 38). Dodać należy ponadto, że opinia służbowa nie rozstrzyga sytuacji prawnej adresata, chociaż może stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia. Nadto użycie w § 15 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. zwrotu "Decyzja Szefa ABW [...] wyczerpuje tryb rozpatrywania odwołania" nie oznacza, że mamy w tym wypadku do czynienia z decyzją administracyjną. Użycie takiej czy innej nazwy nie determinuje bowiem charakteru prawnego danego aktu jako decyzji administracyjnej. Istotne jest bowiem aby - zgodnie z art. 104 kpa - był to akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji publicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia z dnia 18 października 1985 r., II CR 320/85, publ. OSNC 1986/10/158), tymczasem opinia służbowa wyraża jedynie ocenę przełożonego działań podległego mu funkcjonariusza. Wyjaśnić również trzeba, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ustalają już powszechnie obowiązującej wykładni przepisów, nadto powoływane przez skarżącego postanowienie z dnia 3 listopada 2006 r. dotyczyło nieuwzględnienia zażalenia i nie rozstrzygało sprawy merytorycznie. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.