II SA/Wa 774/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Łukasz Krzycki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, powołując się na art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) zwanej dalej u.d.i.p. w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2017 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej. Decyzję z upoważnienia Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ podpisał Zastępca Dyrektora ds. Medycznych M.D. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca pismem z dnia [...] września 2017 r. zwrócił się o wskazanie lekarzy, którzy zamawiają recepty przeznaczone do ordynowania leków w kategorii Rpw, w szczególności wskazanie lekarzy związanych z M. Szpitalem B. lub Szpitalem B. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż placówki udzielające świadczeń zdrowotnych w sektorze prywatnym zlecały zażywanie leków II wyboru [...], natomiast w chwili obecnej Opieki Społecznej nie stać na pokrycie kosztów leczenia. Organ wskazał, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Przygotowanie danych żądanych przez wnioskodawcę nie polega jedynie na wydruku danych z systemu informatycznego Funduszu, ale wymaga zaprojektowania oraz wdrożenia odpowiedniego algorytmu informatycznego, poprzedzonego szczegółową analizą. Zrealizowanie zespołu powyższych czynności skutkuje koniecznością zaangażowania pracowników posiadających odpowiednią wiedzę, przygotowania oraz uprawnienia do realizacji tego żądania. Informacja stanowiąca przedmiot wniosku, scharakteryzowana przez parametry wskazane przez wnioskodawcę nie istnieje, a zatem wymagałaby zindywidualizowanego przygotowania, wyłącznie na potrzeby realizacji wniosku, co oznaczałoby wytworzenie nowej jakościowo informacji. Organ podał, że w związku z treścią żądanych informacji wnioskodawca został poproszony o wykazanie interesu publicznego w żądaniu takowych informacji w terminie do dnia [...] października 2017 r. Wnioskodawca pismem z dnia [...] listopada 2017 r. wskazał, iż jest pozbawiony farmakoterapii I wyboru i nie może pomagać córce w odrabianiu lekcji, która ma problemy z nauką. Powyższe nie pozwala w ocenie organu przyjąć, że wnioskodawca posiada interes publiczny w uzyskaniu informacji. Organ wskazał, że wnioskodawca posiada interes prywatny w uzyskaniu informacji. Uprawnienie do dostępu do informacji publicznej przetworzonej jest zaś - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obwarowane koniecznością wykazania, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie wykazał, aby udzielenie informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego, lecz wskazał istnienie interesu prywatnego w uzyskaniu powyższych informacji. Interes prywatny nie jest szczególnym istotnym interesem publicznym. Organ stwierdził, że pozyskanie przetworzonej informacji lekarzach, którzy zamawiają recepty przeznaczone do ordynowania leków w kategorii Rpw, w szczególności wskazanie lekarzy związanych z M. Szpitalem B. lub Szpitalem B. jest nieuzasadnione, z uwagi na brak istnienia interesu publicznego w pozyskaniu informacji przetworzonej. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego w W. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. Decyzję tę z upoważnienia Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego w W. podpisał Zastępca Dyrektora ds. Medycznych M.D. W uzasadnieniu organ podtrzymał ustalenia dokonane w pierwszej decyzji. Podał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera w treści uzasadnienia wskazania jakoby wnioskodawca posiadał interes publiczny w uzyskaniu żądanej informacji. Wnioskodawca wskazuje istnienie problemu w zakresie dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie rozpoznanego ADHD. Powyższe uzasadnienie pozostaje w oderwaniu od posiadania interesu publicznego. Wnioskodawca niewątpliwie posiada interes prywatny w uzyskaniu wnioskowanych informacji, lecz nie uzasadnia to zmiany kierunku podjętej przez Dyrektora [...]OW NFZ decyzji. Organ podał, że należy wykazać posiadanie interesu publicznego, a więc, że po uzyskaniu przez wnioskodawcę informacji zostaną one w ramach wykonywania zadań, w tym zadań wynikających z przepisów ustawy wykorzystane w ten sposób, iż przyczynią się dla społeczeństwa, czy dla poprawy funkcjonowania organów administracyjnych. Organ przywołując poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdził, że brak jest możliwości udostępnienia informacji o jakie wnosi wnioskodawca, bowiem brak jest możliwości obiektywnego uzasadnienia posiadania interesu publicznego w uzyskaniu tychże informacji. Decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi M.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zarzucił naruszenie: - art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji po ponownym rozpoznaniu sprawy przez tego samego pracownika, który wydał pierwszą decyzję, - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, - art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne ograniczenie tego prawa w niniejszej sprawie, - art. 68. ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne określa art. 6 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej było udostępnienie informacji przetworzonej, - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in. na swoją sytuację zdrowotną i finansową, a także rozszerzył argumentację w zakresie podniesionych zarzutów. Podał, że w dniu [...] września 2017 r. do Narodowego Funduszu Zdrowia - [...] Oddział Wojewódzki złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej ePUAP wniosek o udostępnienie następującej informacji publicznej tj.: udzielenie informacji o lekarzach korzystających z cyfrowej procedury zamawiania recept typu Rpw na terenie województwa m. Skarżący podniósł m.in., że przedmiotem złożonego przez niego wniosku było udostępnienie informacji tzw. prostej. Podał, że żądana informacja istniała w chwili złożenia wniosku tj. od 5 lat była cyfrowo zbierana od zamawiających papierowe recepty Rpw tj. od każdego lekarza na terenie Polski, a jej udostępnienie wymagało przedsięwzięcie jedynie czynności technicznych, związanych z przekazaniem informacji zgodnie z dogodnym dla strony zobowiązanej sposobem i formą, co samo w sobie stanowić powinno ułatwienie. Skarżący podniósł też, że zarówno decyzję z dnia [...] listopada 2017 r., jak i z dnia [...] stycznia 2018 r. wydał w imieniu Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia ten sam pracownik – M.D. Powyższe stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dyrektor [...] Oddziału NFZ, reprezentowany przez radcę prawnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego "kosztów zastępstwa procesowego stosownie do obowiązujących w tym zakresie norm". Pełnomocnik podtrzymał stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji. Ustanowiony z urzędu radca prawny, reprezentujący skarżącego, w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. podtrzymał skargę. Precyzując zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazał, że w istocie stanowi on: - zarzut nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na to, że zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. tj. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa, - zarzut naruszenia prawa dający podstawę wznowienia postępowania przewidziany w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu, - zarzut naruszenia prawa materialnego mający wpływ na wynik sprawy tj. art. 188c i 188e ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez pominiecie okoliczności, iż oczekiwane informacje nie wymagają przetworzenia, bowiem znajdują się w prowadzonych rejestrach, - zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 109 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz § 2, § 3 i § 4, Statutu NFZ w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 19 i art. 20 k.p.a., art. 112 k.p.a., 107 § 1 i 2 k.p.a. i art. 127 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. oraz art. 128 k.p.a. w konsekwencji zasad ogólnych przewidzianych art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 9, 11, 15 oraz art. 16 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie organu odwoławczego i środka odwoławczego oraz nieprawidłowe pouczenie o przysługujących uprawnieniach i środkach odwoławczych oraz wydanie decyzji bez wskazania prawidłowej i pełnej podstawy prawnej, - zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 39 (1) § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania częściowo w formie elektronicznej pomimo wniosków skarżącego, co miało negatywny wpływ na uprawnienia strony w postępowaniu, - zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych środków publicznych, poprzez jego niezasadne zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego rozszerzył argumentację we wskazanym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] wydana została z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., co stanowi podstawę do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zarzut skargi w tym zakresie okazał się zasadny. Sąd nie stwierdził podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu w sprawie tej nie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zarzut skargi w tym zakresie Sąd uznał za nietrafny. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do tego podmiotu był skierowany wniosek M.S. z dnia [...] września 2017 r. i podmiot ten jest też właściwy do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji Dyrektora [...] Oddziału NFZ z dnia [...] listopada 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Powołany w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia [...] lipca 2018 r. przepis art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm.) nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 109 ust. 1 powołanej ustawy, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Stosownie do art. 109 ust. 5 tej ustawy, odwołanie od decyzji wydanej w sprawach, o których mowa w ust. 1, wnosi się do Prezesa Funduszu w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania. Sprawa niniejsza nie dotyczy indywidualnej sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a dostępu do informacji publicznej. Brak jest zatem podstaw do wywiedzenia właściwości Prezesa NFZ jako organu właściwego do rozpatrzenia środka zaskarżenia od decyzji Dyrektora [...] Oddziału NFZ z dnia [...] listopada 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wskazania wymaga przy tym, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach (...)), zaś dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu, tak jak i Prezes Funduszu są jego organami (art. 98 ust. 1 ustawy o świadczeniach (...)). Dyrektor [...]Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie jest zatem organem władzy publicznej. Z tego względu od decyzji tego podmiotu o odmowie udostępnienia informacji publicznej przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, stosuje się przepisy k.p.a., z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W myśl art. 17 ust.1 u.d.i.p. powyższy przepis ma odpowiednie zastosowanie do rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powyższa instytucja wyłączenia pracownika, ma odpowiednie zastosowanie do pracownika podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, który nie jest organem administracji publicznej, jeżeli pracownik ten wydawał w imieniu tego podmiotu decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (v. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 267/14 ). Powoływane powyżej przepisy art. 17 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. odsyłają do odpowiedniego stosowania k.p.a. w zakresie wydania decyzji. W sprawie niniejszej, obie decyzje w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej podpisała ta sama osoba – tj. Zastępca Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ds. Medycznych – M.D. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., wydane na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, udzielone przez Dyrektora [...] Oddziału Zastępcy Dyrektora MOWNFZ ds. Medycznych M.D. upoważniające do udzielania odpowiedzi na wnioski w sprawie udostępniania informacji publicznej. Sąd stwierdził, że powyższe stanowi upoważnienie do rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym wydawania w imieniu Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przepis art. 24 k.p.a. stwarza warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, gdy dana osoba, działając z upoważnienia piastuna organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który już raz uczestniczył w wydaniu decyzji ma ugruntowane poglądy na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 stwierdził, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do piastuna organu, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie stanowisko wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 18 lutego 2013 r. o sygn. akt II GPS 4/12 . Zatem treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesądza o obowiązku wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, w którym to postępowaniu ten sam zobowiązany podmiot ponownie rozpatruje sprawę (v. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1762/14, orzeczenia.nsa,gov.pl). Zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2018 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a., natomiast w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przedmiotem oceny Sądu nie mogła być na tym etapie kwestia prawidłowości podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Ocena zarzutów skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego byłaby przedwczesna. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przepis dotyczący wyłączenia pracownika. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku. Sąd nie zasądził zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, albowiem skarżący kosztów nie wykazał. Postanowieniem referendarza sądowego WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2018 r. skarżącemu przyznane zostało prawo pomocy w postaci zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowienia radcy prawnego. ----------------------- 2