II SA/Wa 780/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej oddala skargę. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów (dalej: "Prezes RM", "organ"), na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.; dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), odmówił przyznania T. S. (dalej: "skarżący") renty specjalnej. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z [...] września 2020 r. skarżący wniósł o przyznanie mu renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Skarżący wskazał, że przez ponad dwadzieścia lat zajmował się rodzicami, którzy byli inwalidami wojennymi, a ponadto objął opiekę nad M. W. – powstańcem warszawskim. Po śmierci rodziców oraz M. W. skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w W., a od kwietnia 2020 r. sprawuje opiekę nad swoim wujem – J. S., który jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej opieki. Z uwagi na fakt, iż skarżący podjął się opieki nad osobą niebędącą jego krewnym w linii prostej, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W. odmówił mu specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznawanego z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący wskazał jednocześnie, że nie posiada udokumentowanych okresów ubezpieczenia społecznego ani żadnych dochodów, bowiem opiekując się ww. osobami, nie mógł podjąć żadnego zatrudnienia. Okoliczność taka istnieje nadal, ponieważ obecnie wuj wymaga stałej opieki i pomocy w każdej sferze życia. W piśmie z [...] września 2020 r. organ wyjaśnił skarżącemu przesłanki, których spełnienie uzasadnia przyznanie świadczenia specjalnego oraz zwrócił się do skarżącego o uzupełnienie wniosku – w terminie 30 dni - poprzez szczegółowe przedstawienie i udokumentowanie okoliczności uzasadniających uznanie jego sytuacji za szczególną w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, tj. wybitnych zasług w jakiejś dziedzinie aktywności lub zdarzeń losowych o charakterze nadzwyczajnym. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący ponownie wskazał (w piśmie z [...] października 2020 r.), że sprawuje stałą opiekę nad J. S., który nie ma żadnych osób zobowiązanych do alimentacji, natomiast skarżący jest jego jedynym krewnym (trzeci stopień pokrewieństwa). W toku postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek skarżącego, Prezes RM ustalił, że skarżący pobierał świadczenie opiekuńcze od [...] marca 2011 r. do [...] czerwca 2013 r. w wysokości 520 złotych miesięcznie, następnie od [...] lipca 2013 r. do [...] marca 2019 r. – zasiłek dla opiekuna początkowo w wysokości 520 złotych miesięcznie, a od [...] listopada 2018 r. w wysokości 620 złotych miesięcznie. Od świadczeń tych opłacana była składka na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Po śmierci matki, skarżący został uznany za osobę bezrobotną i od [...] marca 2019 r. otrzymał zasiłek w kwocie 1.017,40 złotych brutto miesięcznie na okres 90 dni i w kwocie 798,90 złotych brutto na okres kolejnych 90 dni. Prawo do zasiłku utracił od [...] września 2019 r. Skarżący jest rozwiedziony i brak jest osób zobowiązanych do jego alimentacji. Nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z wujem J. S., choć zamieszkuje z nim. Skarżący jest zdrowy, nie pracuje, posiada wykształcenie techniczne (ekonomiczne) i jest zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy. Mieszka w domu po rodzicach, którego tytuł prawny nie został uregulowany (postępowanie spadkowe w toku). Nieruchomość ta składa się z 5 pokoi, kuchni i łazienki. Od momentu zamieszkania wraz z wujem, skarżący przejął nad nim opiekę. J. S. uprawnił skarżącego do dysponowania jego świadczeniem emerytalnym. W ramach stałych, miesięcznych wydatków wymieniono opłaty za: energię elektryczną (175 zł), gaz (52 zł), wodę (ok. 80 zł), wywóz odpadów (28 zł), a także wydatki na leki i leczenie J. S. (200 zł) – vide dokumentacja przekazana przy piśmie Zastępcy Dyrektora w Wydziale Zdrowia i Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w S. z [...] grudnia 2020 r., a sporządzona przez pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. (w aktach administracyjnych sprawy). Pismem z [...] grudnia 2020 r. Prezes RM pouczył skarżącego o zawartości akt sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. W piśmie z [...] grudnia 2020 r. skarżący podał, że jego wuj przez [...] dni przebywał w Szpitalu Wojskowym w W. z obustronnym zapaleniem płuc, a obecnie przebywa w tym szpitalu z podejrzeniem udaru twarzy. Ponadto skarżący oświadczył, iż wystąpił o ubezwłasnowolnienie J. S. W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji organ w pierwszej kolejności wymienił warunki, jakie muszą być spełnione, aby możliwe było przyznanie żądanego świadczenia. Podkreślił, iż świadczenie specjalne może być przyznane osobie posiadającej wybitne i niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np. zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej albo w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. Sytuacja bytowa wnioskodawcy, choć jest brana pod uwagę, nie może być jedyną przesłanką uzasadniającą przyznanie takiego świadczenia. W ocenie organu ustalony stan faktyczny oraz całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie uzasadniają istnienia przesłanki szczególnego przypadku pozwalającego na przyznanie skarżącemu renty specjalnej. Skarżący nie dostarczył żadnych dokumentów świadczących o jego wybitnych i niepowtarzalnych zasługach na rzecz kraju i społeczeństwa, nie udokumentował żadnych cech wyróżniających go spośród innych opiekunów osób niepełnosprawnych. Zdaniem Prezesa RM, fakt sprawowania opieki nad wujem, a w przeszłości również nad rodzicami oraz nad powstańcem M. W., choć niewątpliwie zasługuje na szacunek, to nie jest wystarczający do przyznania mu waloru jednostkowości. Nie deprecjonując postawy skarżącego, organ zaznaczył, że analogiczną postawę prezentuje wielu ludzi opiekujących się osobami potrzebującymi pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Analizując drugą z przesłanek mogących uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego, Prezes RM zaakcentował, iż skarżący nie wykazał żadnego szczególnego zdarzenia losowego o charakterze nadzwyczajnym. Brak prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną oraz trudna sytuacja materialna nie mogą być objęte pojęciem "szczególnie uzasadnionych przypadków", ponieważ doprowadziłoby to do odejścia od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w wyjątkowych przypadkach. Organ podkreślił, że świadczenia te nie stanowią alternatywy dla wynagrodzenia przyznawanego przez sąd opiekunom prawnym osób niepełnosprawnych. Zabezpieczenie potrzeb socjalno-bytowych osób znajdujących się w trudnych sytuacjach pozostaje w gestii instytucjonalnej pomocy społecznej. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ustanowiony w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego z urzędu, pismem z [...] czerwca 2021 r. podtrzymał skargę na ww. decyzję, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy Prezesowi RM do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 w związku z art., 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a.") oraz naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) polegające na niezebraniu w sposób wyczerpujący i nierozpatrzeniu całego zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz niewykazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w konsekwencji dokonał błędnej oceny stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie przeprowadził dokładnego i wnikliwego zbadania stanu faktycznego, a w konsekwencji dokonał błędnej jego oceny. Zdaniem skarżącego, skarga jest zasadna, bowiem organ nie wykazał, iż wieloletnia opieka nad osobami starymi, schorowanymi, w dużym stopniu niesamodzielnymi, zarówno w kręgu bezpośrednich krewnych, jak i obcych, nie jest szczególną zasługą w działalności społecznej. Skarżący, opiekując się inwalidami wojennymi przez wiele lat wyręczał państwo polskie w świadczeniu pomocy na rzecz osób poszkodowanych poprzez działania wojenne - od 1992 r. do chwili obecnej, bez wynagrodzenia, wykonywał taką pracę na rzecz łącznie czterech podopiecznych, a opieki takiej nie można pogodzić z pracą zawodową. W odpowiedzi na skargę Prezes RM wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że ustalając stan faktyczny nie pominął żadnych okoliczności, które mogły być uznane za "szczególnie uzasadniony przypadek"; potwierdził fakt sprawowania opieki przez skarżącego nad wujem, rodzicami oraz M. W. i brak prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie Prezes RM rozważył, czy okoliczności niniejszej sprawy można zakwalifikować w kategoriach nadzwyczajnych zasług lub nadzwyczajnego zdarzenia losowego uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego, a następnie po analizie tego zdarzenia losowego w indywidualnym kontekście, podjął rozstrzygnięcie i wyjaśnił skarżącemu jego motywy. Organ zaakcentował, iż świadczenia specjalne nie stanowią alternatywy do świadczeń socjalnych, a potrzeby socjalno-bytowe nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym Prezes RM w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Wprowadzone ww. przepisem pojęcie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, niedookreślonym, w konsekwencji czego uznanie spełnienia przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia specjalnego ustawodawca pozostawił organowi stosującemu ten przepis. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym określenie "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy łączyć z wybitnymi zasługami w dziedzinie zawodowej, artystycznej, społecznej lub politycznej albo z wystąpieniem zdarzenia losowego charakteryzującego się nadzwyczajnością. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 wskazał, że celem wprowadzenia możliwości przyznania świadczenia specjalnego jest uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, niepowtarzalność, a często nieporównywalność takich zasług i osiągnięć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni zasadne. Inną przesłanką uzasadniającą zastosowanie omawianej instytucji jest wystąpienie szczególnych zdarzeń losowych. Sytuacja bytowa jest brana pod uwagę, lecz nie stanowi jedynej przesłanki uzasadniającej przyznanie świadczenia specjalnego. Uznaniowy charakter decyzji wydawanej w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oznacza, że Prezes RM, działając w ramach przyznanej mu kompetencji, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w oparciu o ustalony indywidualnie stan faktyczny. Uznanie nie oznacza dowolności; jego zakres zawsze wyznaczony jest treścią przepisów prawa, a ramy uznania wynikają z norm kompetencyjnych oraz przepisów postępowania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie stanowi podstawy do przyjęcia przez organ dowolności w załatwieniu sprawy, jednak nie nakazuje również spełnienia każdego żądania obywatela (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej: "NSA" z 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny, na podstawie której wydane zostaje rozstrzygnięcie, organ zobligowany jest uwzględnić słuszny interes obywateli oraz interes społeczny, jednocześnie powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej, w związku z czym decyzja wydana w indywidualnym przypadku powinna być poprzedzona szczegółowym zbadaniem i rozważeniem wszelkich argumentów stanowiących podstawę do przyjęcia określonego stanowiska (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 806/17). Natomiast zadaniem Sądu jest zbadanie, czy organ w postępowaniu administracyjnym zebrał i rozpatrzył całokształt materiału dowodowego oraz wybrał sposób załatwienia sprawy w oparciu o wszechstronne i dogłębne rozważenie wszystkich okoliczności sprawy, a także czy rozstrzygnięcie zostało jasno i wyczerpująco uzasadnione, w świetle art. 107 § 3 k.p.a. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną, bowiem sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w uznanie i dokonywać kontroli meritum sprawy (vide wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2051/11). W niniejszej sprawie Prezes RM prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, właściwie kwalifikując stan faktyczny sprawy w odniesieniu do art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów k.p.a. Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organ w toku postępowania administracyjnego wziął pod uwagę prawidłowo zabrane dowody, a także w sposób wszechstronny i jednoznaczny wyjaśnił, dlaczego w niniejszej sprawie odmówił skarżącemu przyznania świadczenia specjalnego. Wskazać należy za wyrokiem NSA z 25 września 2020 r., sygn. akt III GSK 795/18: "wynikający z art. 77 § 1 nakaz zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo uzasadnił przyjęte rozstrzygnięcie, kierując się imperatywami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Prezes RM prawidłowo skonstatował brak wystąpienia w przedmiotowej sprawie przesłanek do przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego. Jak już wyżej wskazano, świadczenie z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przysługuje osobie, która podczas swojej działalności naukowej, kulturalnej, sportowej, społecznej czy politycznej położyła wybitne i niepowtarzalne zasługi dla rozwoju kraju, a która jednocześnie, wskutek szczególnego zdarzenia losowego znalazła się w sytuacji bytowej będącej rażąco niesprawiedliwą w odniesieniu do jej dokonań. Celem tego świadczenia nie jest jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób, które zasłużyły się dla kraju w sposób szczególny, przez co należy rozumieć oddanie w sposób niepowtarzalny wybitny zasług. Według Sądu, postawa skarżącego, który z poświęceniem podjął trud i obowiązek opieki nad niepełnosprawnymi rodzicami, powstańcem warszawskim oraz wujem zasługuje na najwyższy szacunek, a jego oddanie jest godne powszechnego społecznego uznania, jednakże tej sytuacji nie można traktować jako zdarzenia jednostkowego i wyjątkowego - szczególnie uzasadnionego przypadku. Niewątpliwie jest wiele rodzin, w których dorosłe dzieci opiekują się poważnie chorymi (często wymagającymi nawet ciągłej opieki) rodzicami lub krewnymi bądź osobami obcymi. W konsekwencji Sąd podziela stanowisko Prezesa RM odnośnie braku udokumentowania przez skarżącego wybitnych zasług w określonej dziedzinie aktywności lub wystąpienia szczególnego zdarzenia losowego. Objęte wnioskiem świadczenie nie ma charakteru kompensacyjnego, a więc nie stanowi rekompensaty, zadośćuczynienia czy też odszkodowania za doznane krzywdy lub represje. Również przypadki złej sytuacji bytowej, materialnej lub zdrowotnej nie stanowią przesłanek uzasadniających przyznanie renty specjalnej. Trzeba bowiem wskazać, że Prezes RM nie posiada kompetencji do przyznawania świadczeń osobom, które znajdują się w trudnym położeniu, bowiem należy to do zakresu działania instytucji pomocy społecznej. Świadczenie specjalne nie ma również charakteru zastępczego, co oznacza, że nie może być przyznane jedynie z powodu braku zabezpieczenia społecznego. Trybunał Konstytucyjny w ww. orzeczeniu z 17 października 2006 r. wskazał, że przedmiotowe świadczenie "nie zostało przewidziane dla sytuacji, w której osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych przypadków przewidziane są inne instytucje, w tym emerytura/renta wyjątkowa, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS". W ocenie tut. Sądu, zaskarżona decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego, a ramy tego uznania nie zostały przez organ przekroczone. Okoliczności faktyczne ustalone przez Prezesa RM nie budzą wątpliwości, rozważone zostały w kontekście przesłanek wynikających z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w związku z czym, brak jest podstaw do podważenia stanowiska organu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.