II SA/Wa 786/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – starszy sekretarz sądowy Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby stałej w Straży Granicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prokurator Prokuratury Rejonowej w C. postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., sygn. akt [...], przedstawił [...] M. K. zarzut popełnienia czynów wyczerpujących dyspozycję art. 202 § 3 k.k. w zw. z art. 12 k.k., art. 231 § 2 k.k. oraz art. 271 § 1 i 3 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. Wobec powyższego Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), zawiesił skarżąceo w czynnościach służbowych od dnia [...] września 2007 r. na okres 3 miesięcy, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej, z dniem [...] grudnia 2007 r. przedłużono mu okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia wskazanego już wyżej postępowania karnego. Następnie postanowieniem Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], wszczęto przeciwko wymienionemu postępowanie dyscyplinarne, które postanowieniem Dyrektora Inspektoratu Nadzoru i Kontroli Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], zostało zawieszone do czasu zakończenia toczącego się w sprawie funkcjonariusza postępowania karnego. Z kolei pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Komendant Główny Straży Granicznej poinformował funkcjonariusza o wszczęciu przedmiotowego postępowania w przedmiocie zwolnienia go ze służby. Następnie Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 49 ust. 2 pkt 1 cytowanej już wyżej ustawy o Straży Granicznej, z dniem [...] stycznia 2012 r. zwolnił skarżącego [...] M. K. ze służby w Straży Granicznej. W uzasadnieniu powołał się na opisany powyżej stan faktyczny, akcentując, że wobec funkcjonariusza wszczęto postępowania o popełnienie przestępstw wyczerpujących dyspozycję z art. 202 § 3 k.k. w zw. z art. 12 k.k., art. 231 § 2 k.k. oraz art. 271 § 1 i 3 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. i podał, że Sąd Rejonowy w C. pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. poinformował, iż postępowanie sądowe toczy się nadal. Ponadto charakter tych czynów ściganych z oskarżenia publicznego jest rażąco sprzeczny z interesem formacji. W tej sytuacji decyzja owa, mająca charakter uznaniowy, jest zasadna. W odwołaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych, skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i podał, że Komendant Główny Straży Granicznej nie posiada aktualnego oryginału aktu oskarżenia wydanego w jego sprawie w dniu [...] listopada 2008 r., w którym wskazano przepisy prawa materialnego określające zarzucane mu czyny i wśród nich nie ma art. 202 k.k., a zostały tam natomiast wskazane art. 228 k.k., art. 231 k.k. i art. 271 k.k. W konsekwencji zaskarżony rozkaz tym samym został wydany na podstawie fałszywych i nieaktualnych danych. Ponadto stwierdził, iż z jego wiedzy wynika, że prowadzone w jego sprawie postępowanie karne zakończy się najprawdopodobniej na najbliższej wyznaczonej rozprawie, a mianowicie w dniu [...] stycznia 2012 r., zaś w dalszej części powołał się na zasadę domniemania niewinności funkcjonującą w systemie prawa karnego i stwierdził, iż sankcja w postaci zwolnienia ze służby w Straży Granicznej z uwagi na toczące się postępowanie karne, w którym nie stwierdzono jeszcze jego winy, jest niesprawiedliwa. Na koniec zaś wskazał na swoje dokonania zawodowe i umiejętności eksperta w zakresie [...], które w jego ocenie, są bardzo cenne dla służby w Straży Granicznej. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zwolnienia ze służby w Straży Granicznej i ustalił nowy termin zwolnienia na dzień [...] lutego 2012 r., zaś w pozostałej części utrzymał go w mocy. W uzasadnieniu – powołując się na opisany już powyżej stan faktyczny i argumentację organu pierwszej instancji – podał, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusza zawiesza się w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące w razie jego tymczasowego aresztowania lub wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne. Jeżeli okres tymczasowego aresztowania jest dłuższy aniżeli 3 miesiące, to zawieszenie ulega z mocy prawa przedłużeniu do czasu zakończenia tego środka zapobiegawczego, zaś w szczególnych wypadkach, w myśl ust. 3, zawieszenie postępowania można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Zatem mając na uwadze fakt, że wobec skarżącego zostało wszczęte postępowanie karne dotyczące zarzutu popełnienia czynów o charakterze umyślnym ściganych z oskarżenia publicznego, to zasadnym było zastosowanie wobec niego zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, a następnie jego przedłużenie. W dalszej części powołał się na przepis art. 45 ust. 2 pkt 12 ustawy i zaznaczył, że dla jego zastosowania konieczne jest spełnienie przesłanki upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych oraz dalsze występowanie jego przyczyn, zaś w rozpoznawanej sprawie wystąpiły owe przesłanki, bowiem od dnia zawieszenia minęło już 12 miesięcy, a postępowanie karne przed sądem nie zostało zakończone. Stwierdził również, że Komendant Główny Straży Granicznej ma prawo do podejmowania decyzji w sprawach dotyczących podległego mu zespołu osobowego, w tym kształtowania jego składu biorąc pod uwagę interes służby. Natomiast biorąc pod uwagę rodzaj czynów, jakich popełnienie zarzucono skarżącemu, wykonującemu podczas służby w Straży Granicznej zadania związane z [...], stwierdzono, iż stanowisko Komendanta Głównego Straży Granicznej zaprezentowane w zaskarżonym rozkazie personalnym jest zasadne. Z tego mianowicie powodu, że zarzucono mu [...] oraz przyjęcie w zamian korzyści majątkowej, co w sposób niebudzący wątpliwości rzutuje na wiarygodność jego dalszej aktywności w tym zakresie, zaś zasada domniemania niewinności nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, albowiem ustawodawca, kreując przepis art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy, przewidział możliwość zastosowania sankcji w postaci zwolnienia funkcjonariusza ze służby, jeżeli m. in. nie ustały przyczyny jego zawieszenia w czynnościach służbowych, wśród których jest także toczące się postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. A zatem sytuacja, w której właściwy sąd nie orzekł jeszcze o winie oskarżonego, znalazła się, zgodnie z wolą ustawodawcy, wśród okoliczności, w związku z którymi można podejmować decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Ponadto treść aktu oskarżenia i zarzucanych w nim czynów była znana organowi pierwszej instancji, bowiem informacja o powyższym znajduje się w aktach sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. K. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i podał, że wobec niego toczy się postępowanie karne od 2008 roku, w którym jest oskarżony o przyjęcie łapówki w zamian za [...] i według prokuratury wyczerpuje to znamiona czynów zawartych w art. 228 § 1 k.k., art. 231 § 1 k.k. w zb. z art. 271 § 1 k.k., zaś jedynym świadkiem oskarżenia była [...] i to skonfliktowana z nim. Ponadto osoba lecząca się [...] i odwołująca swoje zeznania na sali sądowej, zaś wszyscy świadkowie zeznawali na jego korzyść, a jedynym dowodem w sprawie była opinia [...], a nowa opinia powołanego drugiego biegłego, całkowicie oczyszcza go z zarzutu [...]. W dalszej części podał, że przebywał przez miesiąc w areszcie i jego dobre imię w środowisku zarówno Straży Granicznej, jak i ekspertów w zakresie [...] zostało całkowicie i nieodwołalnie utracone, [...]. Ponadto działania prokuratury, były – w jego ocenie – niewłaściwe i naraziły go również na szykany ze strony sąsiadów, zaś jedyną szansą dla niego i jego rodziny po ewentualnym uniewinnieniu, jest pozostanie dalej w służbie i ewentualne przeniesienie do innej miejscowości. Natomiast aktualnie jest bezrobotny, bez ubezpieczenia zdrowotnego, a leczy się na choroby [...]. Niezrozumiałym dla niego jest, dlaczego decyzję wydano po przeszło 4 latach zawieszenia (dotkliwego finansowo, psychicznie, ograniczającego jego prawa do zatrudnienia na etacie w innych miejscach, zdobywania dochodów i opłacania większych składek emerytalnych), a nie po roku, skoro nic się nie zmieniło w sprawie, a do tego jeszcze pod koniec toczącej się sprawy przed sądem, mimo zawieszenia go do czasu zakończenia sprawy karnej. Według posiadanej wiedzy oraz wiedzy związków zawodowych, jest on jedynym wydalonym ze służby przed końcem sprawy z Komendy Głównej SG i nie wie, czy ma to związek z [...]. Stąd też – zgodnie z zasadą sprawiedliwości społecznej – zasadnym byłoby pozostawienie go do czasu zakończenia postępowania sądowego w służbie. Niezależnie od powyższego stwierdził, że do dokonania oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przy decyzji uznaniowej – na co wskazuje organ – jest sąd lub Komisja Dyscyplinarna powołana do rozpatrzenia postępowania dyscyplinarnego, a które zostało zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia prowadzonego postępowania karnego. Ponadto Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] przedłużył okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co jednocześnie stanowiło podstawę do zawieszenia połowy wynagrodzenia i co samo w sobie jest dotkliwą karą, zważywszy na fakt, iż 50 % wynagrodzenia to kwota [...] zł netto. Natomiast posiadając kredyt mieszkaniowy, [...] dziecko oraz żonę na urlopie wychowawczym (bezpłatnym) postawiło go w sytuacji poniżej minimum socjalnego na okres 4 i pół roku. Niezależnie od powyższego organ nie posiada aktualnego oryginału aktu oskarżenia wydanego przez Prokuraturę Rejonową w C. z dnia [...] listopada 2008 r. i skierowanego do Sądu Rejonowego w C. i gdzie nie oskarżono go o czyn z art. 202 k.k., stąd też rozkaz organu pierwszej instancji został wydany w oparciu o fałszywe i nieaktualne dane. Natomiast w sprawie dyscyplinarnej nie zebrano żadnych nowych dowodów, zaś [...] kwietnia 2012 r. będzie prawdopodobnie jednym z ostatnich dni rozprawy przed sądem, a do tego czasu – jak już wyżej wspomniał – nie świadczono w zasadzie przeciwko niemu i niezrozumiałe jest ocenianie jego czynu przez organ i przypisywanie mu winy. Ponadto według jego wiedzy w Wydziale [...] od co najmniej [...] lat jest wakat na stanowisku [...] i trudno tu mówić, że interes społeczny uzasadnia podjęcie wobec niego zaskarżonej decyzji, zaś on sam przez [...] lat pełnił nienaganną służbę oraz uzupełniał swą wiedzę, za co był wielokrotnie wyróżniany oraz odznaczany. Natomiast organ nie miał prawa – co już wyżej zasygnalizował – do oceny dowodów, powołując się na charakter i wagę zarzucanych mu czynów. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. z 2011 r. Dz. U. Nr 116, poz. 675 ze zm.), funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżącego – co wykazano już w stanie faktycznym sprawy – zawieszono w czynnościach służbowych od dnia [...] września 2007 r. do czasu ukończenia postępowania karnego, które trwa aż do chwili obecnej. Zatem przyznać należy rację organowi, że zostały wyczerpane przesłanki zawarte w tym przepisie, aby można było zwolnić wymienionego ze służby. Jednakże przepis ten posługuje się sformułowaniem "można zwolnić", co w konsekwencji wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednakże z drugiej strony nie oznacza to dowolności organu w tym względzie. Innymi słowy mówiąc, rozstrzygając taką sprawę organ może uznać określone fakty i ewentualną argumentację skarżącego za istotne i przemawiające za określonym wynikiem postępowania, zaś z kolei inne za nieistotne. Ponadto podczas dokonywania tej analizy organ winien mieć na uwadze słuszny interes skarżącego oraz uwzględnić interes społeczny i – co w przypadku uznania administracyjnego ma zasadnicze oraz szczególne znaczenie – winien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Stąd też powinnością organu w takich sytuacjach jest szczegółowe zbadanie oraz rozważenie wszystkich okoliczności sprawy, przede wszystkim wskazywanych przez stronę. Innymi słowy mówiąc, organ podejmując decyzję uznaniową jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zatem musi on m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Dodać w tym miejscu należy, że sądowa kontrola decyzji uznaniowej z uwagi na fakt, iż organ działa na własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe, jest ograniczona, przy czym owo ograniczenie sprowadza się do konieczności zbadania właśnie prawidłowości przeprowadzonego postępowania z zachowaniem przepisów procedowania. Reasumując, Sąd zobowiązany jest do skontrolowania, czy w toku prowadzonego postępowania organ podjął wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i czy zebrano wszystkie dowody niezbędne do wydania decyzji uznaniowej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ z jednej strony dokonał prawidłowej analizy – co już wyżej stwierdzono – przepisu prawa materialnego, wskazując, że upłynął zarówno okres 12 miesięcy zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, jak i nie ustały przyczyny zawieszenia (toczące się nadal postępowanie karne), natomiast z drugiej strony nie przestrzegał wskazanych powyżej reguł procesowych i nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w sposób należyty. Przede wszystkim do zastosowania przepisu art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej nie mają znaczenia okoliczności faktyczne, które są ustalane w postępowaniu karnym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1589/10). Tymczasem organ powołując się na zarzuty przedstawione skarżącemu w postępowaniu karnym wyprowadza wniosek o nieprzydatności skarżącego z tego właśnie powodu w służbie i przyjmuje go jako zasadniczy oraz jedyny argument do zastosowania powyższego przepisu, a w konsekwencji do zwolnienia ze służby. Podkreślić bowiem należy, że uprawnienie organu z tego przepisu winno się w zasadzie sprowadzać do ustalenia nie tyle charakteru zarzucanych funkcjonariuszowi zarzutów karnych, lecz co do ustalenia, czy np. przedłużający się okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych i niemożność świadczenia przez niego służby, wpływa ewentualnie negatywnie na wykonywanie ustawowych zadań stojących przed daną jednostką organizacyjną Straży Granicznej. Natomiast w tym względzie organ w żaden sposób nie zajął stanowiska i nie uwzględnił tej argumentacji w uzasadnieniu decyzji. Innymi słowy mówiąc, możliwość zwolnienia funkcjonariusza Straży Granicznej ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy nie może przesądzać o jego winie i w konsekwencji służyć do wykazania w ten sposób interesu społecznego, lecz powinna zapewnić przełożonemu wskazanie możliwości pełnego wykorzystania przyznanych mu możliwości etatowych w zestawieniu z nałożonymi nań obowiązkami i ta argumentacja winna się mieścić w pojęciu interesu społecznego, a ponadto powinna się znaleźć w uzasadnieniu decyzji. A jeżeli już organ w sposób bardzo szczegółowy podjął się w uzasadnieniu decyzji oceny charakteru zarzucanych skarżącemu czynów i co miało mieć podstawowe znaczenie w zwolnieniu go ze służby poprzez zakwalifikowanie tej okoliczności do pojęcia interesu społecznego, to uczynił to z naruszeniem zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, ograniczając się jedynie do gołosłownego stwierdzenia, że jest mu znana, podobnie jak organowi pierwszej instancji, treść aktu oskarżenia i zarzucanych w nim czynów. Mianowicie prawdą jest, że Prokurator Prokuratury Rejonowej w C. postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [...], przedstawił skarżącemu zarzut popełnienia czynów wyczerpujących dyspozycję art. 202 § 3 k.k. w zw. z art. 12 k.k., art. 231 § 2 k.k. oraz art. 271 § 1 i 3 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. Jednakże – i na co skarżący zwracał uwagę w toku postępowania administracyjnego przed organem – z pisma Prokuratury Okręgowej w L. [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. wynika (k. [...]), że w akcie oskarżenia skierowanym do Sądu nie zarzucono skarżącemu popełnienia czynów z art. 202 § 3 k.k. w zw. z art. 12 k.k. i z art. 231 § 2 k.k. oraz z art. 271 § 3 k.k. Niezależnie od powyższego, dając prymat interesowi społecznemu i to w sposób błędnie sformułowany, a co już wyżej wykazano, nie zestawiono tego w należytym stopniu ze słusznym interesem skarżącego. Innymi słowy mówiąc, organ oceniając argumentację skarżącego w sposób bardzo ogólnikowy odniósł się do powyższej kwestii, bowiem stwierdził jedynie, iż bez znaczenia pozostaje okoliczność związana z jego kwalifikacjami. Reasumując, nie wskazał z jakiego powodu pozostają bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie kwalifikacje skarżącego i to przecież nie tylko zawodowe, ale również nie odniósł się w jakikolwiek sposób do innych okoliczności podniesionych przez skarżącego, a związanych chociażby z jego sytuacją osobistą, rodzinną i zdrowotną. Rozpoznając zatem ponowienie sprawę, organ winien zatem uwzględnić powyższe rozważania eliminujące stwierdzone uchybienia i na nowo dokonać subsumcji stanu faktycznego pod prawidłowo zinterpretowany przepis art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy i jego uznaniowy charakter. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.