II SA/Wa 788/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B.Z. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2198/16 uchylił postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania B. Z. świadczenia specjalnego. Sąd w uzasadnieniu wyroku podał, że Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] odmówił ww. przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania świadczenia specjalnego. B. Z. w dniu 9 września 2016 r. złożyła kolejny wniosek o przyznanie świadczenia specjalnego. Prezes Rady Ministrów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia specjalnego, a następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał to postanowienie w mocy. W ocenie organu pomiędzy sprawą zakończoną jego decyzją z dnia [...] maja 2008 r., a aktualnie rozpoznawaną sprawą zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa oparta na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz na tożsamych żądaniach wnioskodawczyni. Zdaniem Sądu powyższe stanowisko jest błędne, że w niniejszej sprawie zaistniała tożsamość przedmiotowa w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji, że należało wydać rozstrzygnięcie formalne o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 dalej jako "K.p.a."). Prezes Rady Ministrów rozpatrując ponownie sprawę powinien wszystkie nowe okoliczności faktyczne rozważyć, ocenić w kontekście przesłanek z art. 82 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 z późn zm.) i wydać decyzję co do istoty, tj. o przyznaniu, bądź o odmowie przyznania świadczenia specjalnego. Organ powinien przy tym uwzględnić cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, potwierdzający działalność twórczą oraz sytuację życiową skarżącej, a w razie potrzeby wezwać ją do uzupełnienia wniosku. Organ powinien również wziąć po uwagę decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia działalności twórczej skarżącej jako literata, która potwierdza okoliczności podane we wniosku z dnia 9 września 2016 r. Prezes Rady Ministrów w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania B. Z. emerytury specjalnej. Organ w uzasadnieniu decyzji przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny i podał, że rozpatrując ponownie sprawę miał na uwadze sposób odczytywania treści pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" zawartego w art. 82 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, które było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. Celem ustawodawcy było umożliwienie na mocy tego przepisu uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności, a nadto w sytuacjach wynikających ze zdarzeń losowych. Wybitne zasługi dotyczą aktywności na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej, a przy przyznawaniu świadczenia specjalnego brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką. Organ miał również na uwadze to, że decyzje wydawane na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych mają charakter uznaniowy. Stosownie do wytycznych Sądu wniosek skarżącej w sprawie przyznania świadczenia specjalnego został rozpatrzony szczegółowo, w tym także z uwzględnieniem decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia działalności twórczej skarżącej jako literat. Organ uznał, że działalność literacka skarżącej nie pozwala na zaliczenie jej do ważnych, a tym bardziej wybitnych twórców polskiego piśmiennictwa o poważnych osiągnięciach i wybitnych zasługach w dziedzinie literatury. W ocenie organu działalność skarżącej jak i okoliczności, w których znajduje się skarżąca, nie mają charakteru wybitnego i niepowtarzalnego, w związku z czym jej przypadek nie kwalifikuje się jako "szczególnie uzasadniony". B. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzje Prezesa Rady Ministrów wydane od [...] sierpnia 2016 r., w których naruszono art. 61a § 1 K.p.a., łącznie z ostatnia decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarżąca podała, że nie zgadza się ze wszystkimi decyzjami oraz ich uzasadnieniami. Zdaniem skarżącej został wielokrotnie naruszony art. 61a § 1 K.p.a. Naruszone zostały jej dobra osobiste, organ nie wykonał najważniejszych zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczących decyzji Ministra. Skarżąca wniosła o zasądzenie rekompensaty finansowej w wysokości [...] zł i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zakres kontroli sądu wyznacza również art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej jako "P.p.s.a."), w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) i obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepisu niemającego zastosowania w niniejszej sprawie). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisy prawa procesowego i materialnego w stopniu skutkującym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący zarówno na organie jak i na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, postępowanie przeprowadzone zostało przez organ zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego, a ustalenie Prezesa Rady Ministrów w zakresie braku spełnienia przesłanek uprawniających do przyznania renty specjalnej jest prawidłowe. Zaskarżona decyzja Prezesa Rady Ministrów nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie stanowi art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w tej ustawie. Brzmienie przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Rady Ministrów. Oznacza to, że organ administracji działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00, publik. LEX nr 79608). Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 2051/11, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Ustawodawca wprowadzając możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, posłużył się nieostrym pojęciem, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", co oznacza, że wypełnienie hipotezy powołanego przepisu ustawodawca pozostawił organowi stosującemu ten przepis. Dokonując zatem wyboru rozstrzygnięcia według kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ przy ocenie bierze pod uwagę te okoliczności, które jego zdaniem, z uwagi na ich szczególną cechę, uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego. Znaczenie użytego w art. 82 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnym zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaakceptował Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 17 października 2006 r., w sprawie o sygn. P 38/05 (publik. OTK-A 2006/9/123) stwierdzającym, iż art. 82 ust. 1 ww. ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że chodzi tu o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca upatruje swoje zasługi w prowadzonej działalności literackiej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zasadnie organ stwierdził, że działania skarżącej jako literata nie są wystarczające do wyróżnienia z grona innych osób, które prowadzą taką działalność. Z opinii Departamentu [...] w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego wynika, że dorobek skarżącej nie spełnia przyjętych w środowisku pisarskim kryteriów ocen, wedle których można by ją zaliczyć do ważnych, a tym bardziej wybitnych twórców polskiego piśmiennictwa o poważnych osiągnięciach i wybitnych zasługach w dziedzinie literatury Mając to na uwadze nie można skarżącej odmówić, że prowadzi działalność literacką, jednakże okoliczności, na które powołuje się skarżąca, zwłaszcza dorobek twórczy, wobec dokumentów zebranych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, nie potwierdzają dokonań skarżącej jako niepowtarzalnych, wybitnych, wybijających na tle innych w tym zakresie. Trafnie zatem organ wskazał, iż uznanie działalności skarżącej za wybitną i wyjątkową prowadziłoby do utraty szczególnego, przewidzianego przez ustawodawcę charakteru świadczeń specjalnych oraz do ich upowszechnienia, co nie było celem ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych niepowtarzalnych przypadkach. Nadto powoływanie się na trudną sytuację bytową oraz socjalną nie jest dostatecznym powodem do przyznania świadczenia specjalnego. Okoliczność ta została potwierdzona w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 894/06. Świadczenia specjalne nie mogą zastępować świadczeń o charakterze socjalnym, które są udzielane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej. Samej poprawie egzystencji bytowej służą bowiem zupełnie inne świadczenia, przede wszystkim te, które finansowane są ze środków pomocy społecznej. Sąd podziela stanowisko organu, że w sytuacji skarżącej nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Sąd, podobnie jak organ, musi kierować się tylko obiektywnymi kryteriami oceny. Taka obiektywna ocena nie daje zaś podstaw do przyjęcia, że sytuacja skarżącej nosiła znamiona wyjątkowej. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji finansowej skarżącej i Jej oceny własnego dorobku zawodowego (literackiego), jednakże zauważyć należy, że celem wnioskowanego świadczenia specjalnego nie jest jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych dla kraju. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy i ma na celu polepszenie sytuacji osób, których szczególne zasługi dla społeczeństwa uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania świadczeń emerytalnych i rentowych. Wbrew twierdzeniu skarżącej, Sąd nie stwierdził, aby organ wydając zaskarżoną decyzję nie wykonał wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2198/16. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.