II SA/Wa 788/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra –Błaszczykowska Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.) Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi K.L. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego oddala skargę K. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] stycznia 2021 r. nr [...], którą organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] odmawiającą wypłaty ww. świadczenia mieszkaniowego i odmówił skarżącemu wypłaty tego świadczenia od dnia [...] października 2020 r. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że K. L. - żołnierz zawodowy wojskowej służby stałej wystąpił w dniu [...] października 2020 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z wnioskiem o przyznania świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 z późn. zm.). Z niespornych okoliczności sprawy wynika, że ww. przed rozpoczęciem służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego w wysokości 9388,00 zł. Prezes Agencji Mienia Wojskowego podniósł, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, którego naruszenie zarzucono w odwołaniu, stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, jeżeli otrzymał pomoc finansową do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podzielił zapatrywanie organu I instancji, co do tego, że osoba, która "zrealizowała" już prawo do lokalu mieszkalnego przy pomocy Państwa (w rozpatrywanym przypadku Policji) nie może ponownie, po wstąpieniu do innej formacji (np. Sił Zbrojnych) ubiegać się o realizację tego prawa. Ustawy pragmatyczne traktują pełnienie służby przez funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych jako równorzędne i gwarantują osobom zmieniającym rodzaj wykonywanej służby ciągłość należnych uprawnień (np. co do stopnia służbowego/wojskowego) i świadczeń (np. z zaopatrzenia emerytalnego). Organ odwoławczy podał, że uprawnienia dedykowane funkcjonariuszom i żołnierzom zawodowym oparte są na wspólnych założeniach systemowych, ich charakter jest zbliżony ze względu na cel jakiemu służą, tj. umożliwiają zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, zapewniając tym samym należyte wykonywanie obowiązków służbowych z zakresu obrony bezpieczeństwa i porządku publicznego kraju. Dlatego też odmienne traktowanie pomocy finansowej określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych i łączenie jej tylko ze świadczeniem, wypłacanym żołnierzowi zawodowemu, doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz (żołnierz) zmieniający formację w dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel, jakim jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych, a zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co stoi w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro więc w rozpatrywanej sprawie droga służbowa skarżącego rozpoczęła się w Policji i jest kontynuowana w Siłach Zbrojnych RP, okoliczności te mają wpływ na ustalenie prawa do zakwaterowania. Zgodnie z art. 21 ust. 4 w zw. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu przydział lokalu nie może nastąpić gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 z późn. zm.). Ustawa określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury do 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. wprowadzono ustawę o zakwaterowaniu i zastąpiono pomoc finansową - ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji w 2004 r. ustawy o zakwaterowaniu, zrezygnowano z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas wprowadzono kolejną formę finansowego zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, przysługującą żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej - odprawę mieszkaniową. Analogicznie z ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm., zwana dalej: "u.p.") w czasie wypłaty Skarżącemu pomocy finansowej wynikało i wynika, że policjant ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym ustawa ta zawiera ograniczenia, kiedy to prawo nie przysługuje, m.in. gdy: nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej. Zdaniem organu odwoławczego z analizy rozwiązań prawnych, w tym z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 330 z późn. zm.) wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie (Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa) na gruncie zawodowej służby wojskowej. Na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury policyjnej i wojskowej są traktowane, jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych - Dz. U. z 2019 r. poz. 289 z późn. zm., zwana dalej: "u.z.e.ż.z."), art. 12 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o zaopatrzeniu"). Przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. Wszelka fluktuacja, w ramach tych służb jest traktowana, jak kontynuacja dotychczasowej służby. Ponadto przepisy ustaw pragmatycznych przenikają się wzajemnie - pomiędzy tymi formacjami, m.in. w kwestiach prawnych związanych z wykupem zajmowanych lokali. Wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej na podstawie ww. ustaw były i są nadal pokrywane przez Państwo, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób. Żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r., na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 z późn. zm.) nie jest uprawniony do otrzymania innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo jak żołnierz, który był funkcjonariuszem i otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji. Ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych, powodowałby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych wspólnych dla służb mundurowych. Analiza ww. przepisów prowadzi do konstatacji, że ustawodawca zagwarantował policjantowi i żołnierzowi zawodowemu takie same uprawnienia związane z prawem do zakwaterowania, w tym wypłatą pomocy finansowej, jako trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Po jej otrzymaniu funkcjonariusz i żołnierz zawodowy nie mogli i nie mogą ponownie realizować praw mieszkaniowych w sposób trwały - przez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Z tej przyczyn zarzut naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu nie mógł się ostać. Organ odwoławczy przyjął, że kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" i ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji ww. przepisów pozwala na wniosek, że wyjątkowe prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ww. ustawy było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne. K. L. w skardze na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego zarzucił: 1. Dowolne i pozbawione podstawy prawnej przyjęcie, iż w systemie prawnym obowiązuje zakaz korzystania z pomocy Skarbu Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych więcej niż jeden raz, a w szczególności, że zasada ta wynika z ustawy o zakwaterowaniu oraz bezprawne pozbawienie go prawa słusznie nabytego w postaci prawa do zakwaterowania; 2. Naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez dowolną, a nie swobodną ocenie dowodów, a przy ty. Pominięcie orzeczenia NSA o sygn. akt I OSK 2439/14 wskazującego jednoznacznie, że ustawa o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP nie formułuje uniwersalnej zasady, że z pomocy państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych można skorzystać tylko raz. Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie mu świadczenia mieszkaniowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nie zasługuje na uwzględnienie Z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP wynika, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Natomiast w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu mowa jest o pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie, skoro będąc policjantem, otrzymał pomoc finansową od Skarbu Państwa przy nabyciu lokalu mieszkalnego, to należało uznać, że uprawniona była dokonana przez organy obu instancji wykładnia systemowa i celowościowa przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP. Trafnie Prezes AMW wyjaśnił, że pomoc finansowa przysługująca żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową, jako służbę stałą jest przyznawana ze środków budżetu Państwa. Analogicznie jest w przypadku policjantów. Przyznanie pomocy zarówno na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jak również ustawy o Policji u.P. miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierzy i funkcjonariuszy oraz ich rodziny. Zasadnie Prezes AMW uznał, że określenie w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu cezury "do 31 grudnia 1995 r." wynikało z tego, że doszło do zmiany od 1 stycznia 1996 r. tej ustawy przez zastąpienie pomocy finansowej ekwiwalentem pieniężnym za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ww. ustawy - w 2004 r. zrezygnowano z wypłaty ekwiwalentu na rzecz odprawy mieszkaniowej, która przysługiwała żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Prawo do pomocy Państwa policjantom wynikało zaś z u.P., w której również przewidziano ograniczenia w uzyskaniu pomocy, m.in. gdy: nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej. Sąd zwraca również uwagę na kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania", jak również na ogólne określenie przez ustawodawcę przesłanek negatywnych realizacji prawa do zakwaterowania. Sąd, mając powyższe na względzie aprobuje wniosek organu administracyjnego - Prezesa AMW - płynący z interpretacji ww. przepisów, a także art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu w sposób systemowy i celowościowy, że w okolicznościach faktycznych sprawy skorzystanie przez policjanta z pomocy Skarbu Państwa w zakresie realizacji potrzeb mieszkaniowych, powoduje niemożliwość pozytywnego rozpatrzenia kolejnego wniosku tej osoby, która jest żołnierzem zawodowym, o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Ww. przepis znajdzie zastosowanie, gdy Skarb Państwa udzielił już raz pomocy finansowej, która przyczyniła się do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych konkretnej osoby, bez względu na to, jaki mundur przywdziała w związku z wykonywaniem służby na rzecz Państwa po udzieleniu ww. pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1418/18 stwierdził, że "nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie. (...) Jak słusznie argumentuje organ, zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej niż siły zbrojne formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją jaka miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa (...)". Organ odwoławczy mógł więc dla wzmocnienia swojej argumentacji na gruncie wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu powołać się na ww. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć dotyczyło ono art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Z ww. orzeczenia NSA wynika bowiem, że wykładnia funkcjonalna art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu wyklucza parokrotne korzystanie z pomocy Państwa przez podmiot, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej niż siły zbrojne formacji mundurowej. Prezes AMW w uzasadnieniu zaskarżonej powołał się ponadto na wykładnie systemową i celowością ww. przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, wyjaśniając dlaczego należało wziąć je pod rozwagę. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), oddalił skargę.