II SA/Wa 789/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej kwoty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz M. M. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 6 a pkt 3, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997), § 8 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] nakazującej M. M. zwrot nienależnie pobranej kwoty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. orzekł o zwrocie przez M. M. nienależnie pobranej kwoty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości [...] zł za okres od [...] października 2004 r. do [...] października 2007 r. Kwotę tę strona powinna uiścić w 30-miesięcznych równych ratach po [...] zł każda. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. sprostował z urzędu błędne wskazanie okresu zwrotu nienależnie pobranego równoważnika. Od decyzji M. M. odwołał się do Komendanta Głównego Straży Granicznej, wnosząc o jej uchylenie oraz zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu. Decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 8, 9, 77, 107 kpa oraz art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 4 ust. 1 i 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Dalej organ wskazał, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] uchylił w całości decyzję przyznającą M. M. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i odmówił przyznania funkcjonariuszowi świadczenia od dnia [...] października 2004 r. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., a następnie była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1704/07, oddalił skargę. Wobec tego, że funkcjonariusz pobierał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, a nie posiadał prawa do tego świadczenia, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej miał obowiązek wydania decyzji o jego zwrocie jako nienależnie pobranego, zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Kwota do zwrotu została obliczona poprzez pomnożenie ilości dni, przez które funkcjonariusz nienależnie pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, przez otrzymywaną przez niego stawkę świadczenia, tj. [...]. Wyliczona kwota [...] zł została faktycznie wypłacona M. M. Następnie organ podkreślił, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i wskazanego wyżej rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej tylko za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Równoważnik wypłacany za inny okres jest świadczeniem nienależnym i jako taki podlega zwrotowi. W myśl przepisu § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, kwoty równoważnika pieniężnego wypłacone za brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi w razie ich nienależnego pobrania na skutek podania nieprawidłowych danych w oświadczeniu mieszkaniowym, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W oświadczeniu mieszkaniowym z dnia [...] października 2004 r. M. M. podał, iż od dnia [...] października 2001 r. nie posiada lokalu mieszkalnego położonego w miejscu pełnienia służby, bądź w miejscowości pobliskiej, a właścicielem lokalu w Z. przy ulicy [...], w którym zamieszkuje, jest jego matka. W ocenie organu zaświadczył nieprawdę. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów. Decyzji zarzucił naruszenie art. 6 i art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności i zaufania obywateli, naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 kpa, przez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, którego skutkiem jest błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz § 4 ust. 1 i 2 jak również § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, poprzez błędną ich interpretację prowadzącą do wniosku, iż kwota równoważnika została pobrana nienależnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga w sprawie niniejszej zasługuje na uwzględnienie. Podstawą do wydania decyzji w sprawie niniejszej była decyzja nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2007 r., którą uchylono w całości decyzję przyznającą M. M. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i odmówiono funkcjonariuszowi świadczenia od dnia [...] października 2004 r. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., a następnie była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1704/07 oddalił skargę. Powołany wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r. uchylił zaskarżony wyrok i decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] oraz decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale 12 powołanej ustawy zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej". Zawarte tam unormowania, uzupełnione przepisami rozporządzenia, kompleksowo regulują kwestie dotyczące spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej. Analiza przepisów rozdziału 12 ustawy prowadzi do wniosku, że celem tej regulacji jest zapewnienie funkcjonariuszowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia. Zgodnie z podstawowym przepisem tego rozdziału, jakim jest art. 92 ust. 1, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie zaś do art. 99 pkt 2, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego bądź lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, co wynika z art. 98 ust. 1 ustawy i stanowi zastępczą formę realizacji prawa do lokalu. Zarówno przydział lokalu, jak i przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego poza służbą, uzależnione jest od spełnienia określonych w ustawie warunków, o których mowa w art. 96 ust. 1 ustawy. Świadczenie to uzupełnia wskazane wyżej formy pomocy mieszkaniowej, przyznawane jest funkcjonariuszowi wówczas, gdy spełnia on warunki do uzyskania przydziału lokalu, zaś brak jest odpowiedniego lokalu, który mógłby mu być przydzielony. Podstawową bowiem formą realizacji przysługującego funkcjonariuszowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, jest przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Zastępcze formy realizacji tego prawa w postaci równoważnika pieniężnego lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, będące konsekwencją niezrealizowania uprawnień do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, który to przydział winien uwzględniać liczbę członków rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych (art. 92 ust. 1), również nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej. Funkcjonariusz w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Norma zaludnienia lokalu mieszkalnego przysługująca funkcjonariuszowi wynosi 7 – 10 m2 powierzchni mieszkalnej, zaś powierzchnią mieszkalną jest powierzchnia pokoi (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe wówczas, gdy jego lokal mieszkalny odpowiada normie zaludnienia. Z kolei przepisy art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej wykluczają możliwość przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy funkcjonariusz lub jego małżonek posiadają w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Te same więc przesłanki winny wyłączać możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu, skoro stanowi on świadczenie zastępcze w stosunku do przydziału lokalu. Wprawdzie w powołanym przepisie posiadanie przez funkcjonariusza lub jego małżonka domu jednorodzinnego nie zostało powiązane, jak w przypadku lokalu mieszkalnego z powierzchnią tego domu odpowiadającą przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej, jednakże interpretacja, że posiadanie przez funkcjonariusza lub jego małżonka każdego domu jednorodzinnego, bez względu na to, czy jego powierzchnia mieszkalna odpowiada przysługującym normom zaludnienia, wyklucza jego uprawnienie zarówno do otrzymania lokalu mieszkalnego, jak i równoważnika pieniężnego za jego brak, jest nieuprawniona. Nie uwzględnia ona bowiem celu instytucji pomocy mieszkaniowej i wprowadza niekorzystne dla funkcjonariusza zróżnicowanie jego sytuacji prawnej w zależności od tego, czy posiada on lokal mieszkalny, czy dom jednorodzinny, co w świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie może być akceptowane. Ponadto Sąd podkreślił, że posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego lub domu, w wyniku którego uznać trzeba, iż nie przysługuje już temu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, rozumiane być powinno jako realna możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza jego potrzeb mieszkaniowych w granicach przysługujących mu norm, wynikająca z tytułu prawnego do lokalu. Przy rozważaniu tej kwestii w przypadku współposiadania, niewystarczające jest odwołanie się do przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących posiadania (art. 336 k.c.) i prawa współwłaścicieli do współposiadania rzeczy wspólnej (art. 206 k.c.). Ocena, czy uzyskany przez funkcjonariusza w drodze dziedziczenia udział, z którym wiąże się prawo do współposiadania lokalu lub domu, pozbawia go prawa do równoważnika za brak lokalu, powinna być dokonana przy zastosowaniu wykładni art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, uwzględniającej specyfikę i cel stosowanej regulacji. Celem przepisów zawartych w rozdziale 12 ustawy, w tym również art. 96 ust. 1 jest zapewnienie funkcjonariuszom zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania obowiązków. Potrzeby te zaś można uznać za zaspokojone, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny (dom) spełniający normy zaludnienia. Zgodnie z art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Wobec powołanego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało uchylić zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 - Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.