II SA/Wa 794/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.) Sędziowie WSA Danuta Kania Adam Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M.U. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu – oddala skargę – M. U. wynajmowała od Dzielnicy [...] na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego (lokal socjalny) nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. lokal nr [...] przy ul. [...] w W. Umowa ta została zawarta w wyniku skierowania skarżącej do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z uwagi na wyrok Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. sygn. akt [...] orzekający o eksmisji skarżącej z zajmowanego do tej pory mieszkania przy ul. [...] oraz przyznający prawo do lokalu socjalnego. Ww. umowa została zawarta na czas określony, stąd też, w dniu [...] października 2013 r. M. U. wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego na czas nieoznaczony w związku z upływem okresu najmu zajmowanego lokalu. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik Nr 9 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 i 454) i § 24 ust. 1 w zw. z § 16 ust. 1 pkt 1 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) odmówił zakwalifikowania skarżącej do wynajęcia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu socjalnego. W uzasadnieniu do uchwały organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni nie zalega z opłatami za korzystanie z lokalu. Średni miesięczny dochód w jej gospodarstwie domowym w okresie ostatnich 6 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł 1 793,51 zł. Dalej organ wyjaśnił, że w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, iż M. U. jest właścicielką niezabudowanej nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m2 (działka budowlana) położona w miejscowości G., gminie C., powiecie [...]. Dla przedmiotowej działki zostały wydane warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Powyższe potwierdził Urząd Gminy C. Zatem w ocenie Zarządu wnioskodawczyni ma możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Dlatego też organ postanowił odmówić zakwalifikowania wnioskodawczyni do wynajęcia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu socjalnego nr [...] przy ul. [...] w W. na czas nieoznaczony, po wygaśnięciu dotychczasowej umowy najmu lokalu socjalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę M. U. wniosła o jej unieważnienie. Skarżąca wskazała, że nigdy nie ukrywała, iż posiada nieruchomość w gminnie C. Wyjaśniła, że otrzymała ją w spadku po zmarłych rodzicach, była to ziemia rolna, którą ona przekształciła w działkę budowlaną dla syna. Podała, że jest emerytką, a jej sytuacja pogorszyła się. Wyjaśniła, też że jest osobą chorą, ale nadal pracuje na ¼ etatu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. U. postanowieniem z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1550/14 odrzucił skargę, wskazując na brak kognicji Sądu do rozpoznania tej sprawy. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej, od powyższego postanowienia, wydał w dniu 28 kwietnia 2015 r. postanowienie sygn. akt I OSK 1008/15, którym uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga została zgodnie z art. 52 § 4 cytowanej ustawy poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji należało ją uznać za dopuszczalną. W dniu 27 lipca 2015 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżącej, w którym zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez odmowę zawarcia ze skarżącą umowy najmu lokalu socjalnego, podczas gdy spełnia ona ustawowe przesłanki do zawarcia takiej umowy. Dalej pełnomocnik wskazał na niedopuszczalne rozszerzenie w uchwale Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy regulacji ustawowej z art. 23 ust. 2 ustawy o tytuł prawny do nieruchomości, podczas gdy wskazany powyżej przepis ustawy stanowi jedynie o tytule prawnym do innego lokalu oraz ustanowienie w tejże uchwale podstawy do odmowy zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca "posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie", co narusza ustawowe przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu i zmienia ustawową definicję niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Pełnomocnik zarzucił też zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów kpa, poprzez błędne i częściowe jedynie ustalenie stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył co następuje. Zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy więc powtórzyć za Sądem II Instancji, że co do zasady, kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Na podstawie delegacji z art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta. Przy tym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc generalnie rzecz ujmując pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, regulując również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – powinno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania M. U. do wynajęcia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu socjalnego niewątpliwie ma charakter administracyjnoprawny. Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdza, że skarga M. U. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Stosownie do § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. po upływie okresu najmu lokalu socjalnego z dotychczasowym najemcą tego lokalu można zawrzeć nową umowę najmu tego samego lub innego lokalu na czas nieoznaczony - pod warunkiem, że najemca nie zalega z opłatami za korzystanie z lokalu i spełnia kryteria określone w § 4 pkt 2, z zastrzeżeniem § 5 ust. 3a; w przypadku, gdy przedmiotem nowej umowy najmu jest lokal umieszczony w ewidencji lokali socjalnych, dokonuje się jego wykreślenia z tej ewidencji z chwilą zawarcia nowej umowy najmu. Zgodnie zaś z § 17 cytowanej uchwały do zawierania umów najmu lokali socjalnych zastosowanie mają postanowienia § 6. Z kolei § 6 ust. 1 pkt 1 cytowanej uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. wskazuje, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Zastosowanie wskazanej powyżej regulacji znalazło podstawę w stanie faktycznym sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca jest właścicielką niezabudowanej nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m2 (działka budowlana) położonej w miejscowości G., gminie C., powiecie [...]. Dla przedmiotowej działki zostały wydane warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Powyższe potwierdził Urząd Gminy C. w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. (k-167 akt administracyjnych). Organ przeprowadził także - na podstawie ogłoszeń internetowych dotyczących sprzedaży działek budowlanych w gminie C. o zbliżonej powierzchni, oceny wartości posiadanej nieruchomości i słusznie – w ocenie Sądu, doszedł do przekonania, że np. zbycie jej daje możliwość skarżącej zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Z tego też powodu organ prawidłowo odmówił skarżącej przedłużenia umowy najmu zajmowanego lokalu socjalnego. Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącej, że już wcześniej posiadała ona powyższą działkę budowlaną, a mimo to organ zawarł z nią umowę najmu lokalu. Sąd nie może bowiem w niniejszym postępowaniu oceniać prawidłowości działania organu wykraczającego poza zaskarżoną uchwałę. Zatem pominięcie faktu posiadania nieruchomości w poprzednich postępowaniach nie wpływa na prawidłowość wydania zaskarżonej uchwały. Odnosząc się natomiast do stanu zdrowia skarżącej – Sąd nie kwestionuje wyjaśnień skarżącej w tym zakresie, zauważa jednak, że nadal pozostaje ona aktywna zawodowo. Skarżąca sama wskazała, że jest emerytką ale nadal pracuje ona na ¼ etatu. Na uwzględnienie nie zasługują też zarzuty podniesione przez pełnomocnika skarżącej w piśmie procesowym z dnia 24 lipca 2015 r. Skarżąca – wbrew twierdzeniu pełnomocnika, nie spełniła przesłanek do przyznania jej lokalu socjalnego, o czym organ rozstrzygnął w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie i na podstawie obowiązujących przepisów prawa – uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Natomiast zarzuty dotyczące niedopuszczalnego rozszerzenia ustawowej regulacji z art. 23 ust. 2 cytowanej ustawy o ochronie praw lokatorów o dodatkowe elementy takie jak tytuł prawny do nieruchomości, w istocie są zarzutami kierowanymi do uchwały będącej podstawą wydania zaskarżonej uchwały, dlatego nie mogą być w niniejszym postępowaniu oceniane. Sąd podziela w pełni stanowisko ukształtowane w orzecznictwie sądowym, dotyczącym braku interesu prawnego osoby fizycznej do możliwości zaskarżenia tejże uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. Sądy podnoszą, że interesu prawnego do zaskarżenia uchwały skierowanej do osoby fizycznej – w tym przypadku uchwały o odmowie zakwalifikowania skarżącej do wynajęcia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu socjalnego nie można utożsamiać z interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały regulującej ogólne zasady kwalifikowania do najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, który jest aktem prawa miejscowego, stanowiącym w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który je ustanowił. Nie można bowiem upatrywać interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali (...) z tego względu, iż jej wniosek o najem lokalu socjalnego rozpatrywano w oparciu o przepisy prawa miejscowego niezgodne w jej ocenie z ustawą. Konkludując, w ocenie Sądu, organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, zgromadził i ustalił w sposób wystarczający stan faktyczny w sprawie, a następnie wydał uchwałę, która odpowiada prawu. Należy też mieć na uwadze, że Miasto [...], jako jednostka samorządu terytorialnego, ma za zadanie zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, w tym przede wszystkim gospodarstw domowych o niskich dochodach. Wiele spośród osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu (osoby samotnie wychowujące dzieci, rodziny wielodzietne), znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, zdrowotnej i materialnej. W wielu również przypadkach, wobec ograniczonej ilości lokali komunalnych, nawet osobom mającym rzeczywiście trudną sytuację bytową, miasto nie zawsze może udzielić pomocy w ramach realizowanej polityki mieszkaniowej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.