II SA/Wa 798/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Rady Gminy G. na opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia pozytywnej opinii w sprawie włączenia gimnazjum do zespołu placówek oświatowych 1. uchyla zaskarżoną opinię 2. zaskarżona opinia nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od [...] Kuratora Oświaty na rzecz Rady Gminy G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Kurator Oświaty w odpowiedzi na pismo Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie wydania opinii, działając na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 Nr 256, poz. 2572 ze zmi.) oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. zaopiniował negatywnie włącznie Publicznego Gimnazjum w G. do Zespołu Placówek Oświatowych w G. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Opinia kuratora oświaty w sprawie połączenia w zespół wymienionych szkół wynika głównie z motywów reformy systemu oświaty, zapoczątkowanej w 1998 r. Przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17), które weszło w życie 30 stycznia 2009 r., przewidują cztery etapy edukacyjne: I etap edukacyjny: klasy I-III szkoły podstawowej, II etap edukacyjny: klasy IV-VI szkoły podstawowej, III etap edukacyjny: gimnazja, IV etap edukacyjny: szkoły ponadgimnazjalne. Na III i IV etapie edukacyjnym kształcenie ogólne, choć realizowane w dwóch różnych szkołach, tworzy programowo spójną całość i stanowi fundament wykształcenia umożliwiający zdobycie zróżnicowanych kwalifikacji zawodowych, a następnie ich późniejsze doskonalenie lub modyfikowanie. Wobec powyższego niewskazane jest włączenie Publicznego Gimnazjum do istniejącego Zespołu Placówek Oświatowych, w skład którego wchodzi Gminne Przedszkole oraz Szkoła Podstawowa, bowiem jednolita podstawa programowa realizowana jest i będzie realizowana na III i IV etapie edukacyjnym (gimnazja i szkoły ponadgimnazjalne), a nie na etapach I, II i III (szkoły podstawowe i gimnazja). Nadto, zdaniem [...] Kuratora Oświaty, przywołane we wniosku argumenty wskazują w głównej mierze względy ekonomiczne, co nie daje podstaw do wyrażenia pozytywnej opinii w sprawie włączenia Publicznego Gimnazjum do Zespołu Placówek Oświatowych w G. Środki niezbędne na realizację zadań oświatowych są zagwarantowane w dochodach jednostek samorządu terytorialnego (art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty). Natomiast przesłanki demograficzne i ekonomiczne nie mogą przesłaniać podstawowego zadania oświatowego, jakim jest nauczanie i wychowanie określone jednolitą podstawą programową. Rada Gminy G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zaskarżyła w całości negatywną opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2012 r., zarzucając naruszenie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, przesłanek jakimi kierował się organ, wydając negatywną opinię, lakoniczność i ogólnikowość opinii. W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie podstawę do wydania opinii w sprawie włączenia do Zespołu Placówek Oświatowych w G., Publicznego Gimnazjum w G. jest art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej u.s.o.), zgodnie z którym połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Natomiast tryb wydania takiej opinii określa art. 89 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.), w myśl którego, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a (który nie ma w sprawie zastosowania). Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a. W niniejszej sprawie pismo Wójta Gminy G. o wydanie opinii w sprawie włączenia do Zespołu Placówek Oświatowych w G., Publicznego Gimnazjum w G. zostało złożone w Kuratorium Oświaty w W. w dniu [...] lutego 2012 r. [...] Kurator Oświaty wydał wnioskowaną opinię w dniu [...] marca 2012 r., a zatem w określonym w ustawie okresie do jej wydania. Zdaniem Sądu opinia wydana przez [...] Kuratora Oświaty w niniejszej sprawie, nie spełnia kryteriów związanych z możliwością jej zbadania pod względem zgodności z prawem. Ogólnikowość opinii i odwołanie się do ogólnych założeń Ministerstwa Edukacji Narodowej do zmian w ustroju szkolnym w Polsce, nie pozwala na stwierdzenie, czy zaskarżony akt wydany został po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania w przedmiocie wydawanej opinii i jakimi właściwie przesłankami kierował się [...] Kurator Oświaty podczas jej wydawania. Co prawda, przepisy u.s.o. nie określają konkretnie, jakimi kryteriami winien się kierować kurator oświaty wydając opinię w przedmiocie połączenia szkół w zespół czy połączenia szkoły z zespołem już istniejącym. Faktem jest, że opinia taka wydawana jest na podstawie uznania administracyjnego. Jednakże, uznanie to nie może mieć oczywiście dowolnego charakteru. Zakres uprawnień, jakie posiada kurator oświaty wydając przedmiotową opinię jest bowiem ściśle związany z zakresem kompetencji przyznanych temu organowi przepisami art. 31 i art. 33 u.s.o. Wydając zatem opinię w trybie art. 62 ust. 5b u.s.o., nie może działać arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi zawartymi w powołanej ustawie oraz przepisach odrębnych. W rozpoznawanej sprawie [...] Kurator Oświaty nie odniósł się do podanych przez Wójta Gminy G. powodów połączenia Publicznego Gimnazjum z istniejącym Zespołem Placówek Oświatowych. Wskazać bowiem należy, iż we wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. Wójt Gminy G. wskazał, iż za włączeniem Publicznego Gimnazjum do istniejącego Zespołu Placówek Oświatowych przemawiają czynniki demograficzne, tj. zmniejszenie liczby dzieci na terenie gminy. Wskazał na perspektywę bardziej racjonalnego gospodarowania zasobami kadrowymi, pełniejsze wykorzystanie wykształcenia i kompetencji nauczycieli przy tworzeniu arkusza organizacyjnego, stworzenie warunków do lepszego nauczania uczniów poprzez współdziałanie nauczycieli prowadzących zajęcia od pierwszej klasy szkoły podstawowej do ukończenia gimnazjum, co powinno wpłynąć na łatwiejszą i efektywniejszą realizację procesu wychowawczego i poprawienie wyników nauczania, zmniejszenie kosztów funkcjonowania połączonych szkół. Nadto, co wskazuje również Wójt Gminy G., obie placówki znajdują się w tym samym budynku, każda z placówek ma odrębnego dyrektora, a dzięki ich połączeniu nastąpi jednoosobowe, sprawniejsze zarządzenie obiektem, co spowoduje efektywniejsze wykorzystanie bazy lokalowej, sprzętu technicznego i pomocy dydaktycznych, bazy obu placówek. Lepiej będą także wykorzystywane środki finansowe przeznaczone na remonty i modernizacje oraz na materiały i środki potrzebne do bieżącej pracy tych placówek. Poza tym jeden pracodawca dla nauczycieli i pracowników obsługi zatrudnionych w szkole podstawowej i gimnazjum pozwoli na efektywne wykorzystanie kwalifikacji kadry pedagogicznej. Zdaniem Sądu ogólnikowość i lakoniczność uzasadnienia opinii [...] Kuratora Oświaty, jak również brak merytorycznego odniesienia się do argumentów Gminy G. uniemożliwiają ocenę prawidłowości wydanej opinii. Wskazać należy, iż opinia wydane przez Kuratora Oświaty na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty ma dla gminy charakter bezwzględnie wiążący, powinna być czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek jakimi kierował się organ. Opinia winna uwzględniać konkretną sytuację zaistniałą w Gminie G. dotyczącą przyłączenia do zespołu gimnazjum, a nie odwoływać się do ustawy o systemie oświaty i rozporządzenia wykonawczego. Przy czym zaznaczyć należy, że przepisy ustawy o systemie oświaty dopuszczają takie rozwiązanie, zatem ogólnego zakazu połączenia nie można wywodzić z rozporządzenia wskazanego w opinii. Nie jest prawdą, że wniosek Gminy G. powołuje wyłącznie elementy ekonomiczne przemawiające za połączeniem szkół. Kurator nie odniósł się do innych argumentów i wyjaśnień gminy, nie wyjaśnił dlaczego wpłynie to negatywnie na realizację przez szkoły podstawy programowej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.