II SA/Wa 8/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Protokolant specjalista – Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podwyższenia dodatku służbowego – oddala skargę – Komendant Wojewódzki Policji w K. rozkazem personalnym z dnia [...] września 2013 r. nr [...], zwolnił skarżącego [...] A. P. ze służby w Policji z dniem [...] września 2013 r. i powyższy rozkaz personalny został wymienionemu doręczony w dniu 11 września 2013 r., a wobec niewniesienia odwołania, stał się ona ostateczny w dniu 26 września 2013 r. Skarżący A. P. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z prośbą o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania lub podwyższenia na stałe dodatku służbowego z kwoty 700 złotych miesięcznie do kwoty wyższej, tytułem należytego wykonywania obowiązków służbowych, a także za wzorową służbę. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], odmówił podwyższenia [...] w stanie spoczynku A. P. dodatku służbowego i decyzja ta została doręczona w dniu 26 sierpnia 2013 r. Z kolei skarżący w dniu [...] września 2013 r. złożył wniosek w przedmiocie uzupełnienia w trybie art. 111 § 1 k.p.a. powyższej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. "(...) co do rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dodatku służbowego oraz podanie podstawy prawnej (...)". Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 111 k.p.a. uzupełnił swoją decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o rozstrzygnięcie: "umarzam postępowanie w części dot. przyznania dodatku służbowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość" i postanowienie doręczono w dniu 4 października 2013 r. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący w dniu [...] października 2013 r. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji wskazując, że decyzja ta "nosi cechy dowolności, a nie uznania administracyjnego". Zarzucił również organowi pierwszej instancji, iż "nie wziął pod uwagę, że przepis § 9 ust. 4 cytowanego rozporządzenia stanowiąc "a także za wzorową służbę", stanowi samodzielną przesłankę podwyższenia dodatku. Zatem organ obowiązany był ocenić przebieg służby od 1991 – 2013". Nie zgodził się również z wykładnią przepisu § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. dokonaną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., polegającą na przyjęciu, iż czynność prawna w postaci przyznania dodatku służbowego jest czynnością jednorazową, a następny kolejny wzrost dodatku służbowego może odbywać się tylko poprzez jego podwyższenie na podstawie § 9 ust. 4 rozporządzenia, co w konsekwencji miało wpływ na niezastosowanie wskazanego przepisu § 9 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia i umorzenie postępowania w części dotyczącej przyznania dodatku służbowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty zgodnie z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy podwyższenia dodatku służbowego i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po złożeniu przez skarżącego skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 440/14, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania przez organ drugiej instancji. Wniosek skarżącego pochodził od policjanta, a więc podmiotu uprawnionego – strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a żądanie strony dotyczyło świadczenia wynikającego z przepisów prawa materialnego – art. 100 w związku z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 6 pkt 3 i ust. 2, § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Zgodnie z powołanymi przepisami, policjantowi za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może być przyznany dodatek służbowy, jako stały składnik uposażenia. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależniono od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Podwyższenie zaś dodatku służbowego może być dokonane na stałe lub na czas określony w granicach stawek, w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę. Ponadto nie podzielono stanowiska, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie mogło być wszczęte na wniosek strony, albowiem tylko pozytywna weryfikacja wywiązywania się przez funkcjonariusza z zadań i czynności służbowych przez właściwego przełożonego w sprawach osobowych może skutkować wszczęciem takiego postępowania z urzędu oraz wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Reasumując, nie było podstaw do twierdzenia przez organ drugiej instancji o braku po stronie policjanta legitymacji do wszczęcia postępowania o przyznanie i podwyższenie dodatku służbowego, bowiem przepisy nie zastrzegają inicjatywy wszczęcia postępowania we wskazanym przedmiocie jedynie dla organu Policji. Po wniesieniu skargi kasacyjnej przez Komendanta Głównego Policji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3126/14 uchylił zaskarżony wyrok w części uchylającej decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w której utrzymano w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w zakresie umorzenia postępowania o przyznanie dodatku służbowego i w tym zakresie oddalił skargę, w pozostałym natomiast zakresie oddalił skargę kasacyjną oraz odstąpił od zasądzenia od Komendanta Głównego Policji na rzecz A. P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości i odstąpił od zasądzenia od A. P. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W uzasadnieniu wskazano m.in., że "(...) Za uzasadniony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w związku z art. 105 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Uchylając w całości decyzję Komendanta Głównego Policji Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że decyzja ta zawierała rozstrzygnięcia odnoszące się do dwóch różnych żądań funkcjonariusza. Organ I instancji odmówił funkcjonariuszowi podwyższenia dodatku służbowego oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania tego dodatku. Organ odwoławczy uchylił to rozstrzygnięcie w części orzekającej o odmowie podwyższenia i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji, zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, co oznacza utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania dodatku służbowego. Uchylenie decyzji organu II instancji w tym zakresie przez Sąd jest wadliwe i narusza art. 105 § 1 Kpa. Prawidłowo bowiem Komendant Główny Policji przyjął bezprzedmiotowość postępowania w sprawie przyznania funkcjonariuszowi dodatku służbowego w sytuacji, gdy ten funkcjonariusz pobierał już taki dodatek na podstawie rozkazu [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. (...) Przepisy § 9 ust. 4 i 5 rozporządzenia przewidują możliwość podwyższania lub obniżania dodatku służbowego, co nie jest tożsame z każdorazowym przyznawaniem tego dodatku. Regulacja ta daje podstawę do przyjęcia, że przyznanie dodatku jest czynnością jednokrotną, a ewentualne zmiany wysokości dodatku są skutkiem jego podwyższania lub obniżania. Natomiast ponowne przyznanie dodatku jest możliwe jedynie w sytuacji jego uprzedniego cofnięcia w przypadkach określonych w § 9 ust. 6 rozporządzenia. Taka okoliczność w sprawie nie miała miejsca, stronie przyznany w roku 2009 dodatek służbowy nie został cofnięty, brak zatem było podstaw do orzekania w przedmiocie przyznania dodatku służbowego (...) W pozostałym zakresie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, albowiem zarzuty podniesione w stosunku do wyroku Sądu I instancji, odnoszące się wyłącznie do kwestii dopuszczalności wszczęcia postępowania o podwyższenie dodatku służbowego na wniosek funkcjonariusza, nie są uzasadnione. (...) O bezprzedmiotowości orzekania w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego nie przesądza także fakt, że w trakcie zainicjowanego w tym zakresie postępowania, przed wydaniem decyzji ostatecznej, doszło do ustania stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że decyzja w sprawie określenia wysokości dodatku służbowego ma charakter konstytutywny, a o dodatek taki może ubiegać się wyłącznie funkcjonariusz. Jeżeli wniosek taki zostanie skutecznie złożony przez funkcjonariusza, to winien on zostać rozpoznany, choć rozstrzygnięcie może dotyczyć jedynie okresu sprzed ustania stosunku służbowego, od wszczęcia postępowania do zakończenia służby. Sytuacji takiej nie można utożsamić z przypadkiem wystąpienia o przyznanie jakichś uprawnień, przysługujących jedynie funkcjonariuszom, przez osobę nie mającą już takiego statusu. Funkcjonariusz, nawet po zwolnieniu ze służby, ma prawo do rozstrzygnięcia jego wniosku odnoszącego się do uprawnień związanych ze stosunkiem służbowym, jeżeli złożył go w trakcie służby, co nie przesądza w żaden sposób o treści podejmowanego rozstrzygnięcia (...)". Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy podwyższenia skarżącemu A. P. dodatku służbowego. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że zgodnie z art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W myśl natomiast art. 153 tejże ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Podkreślono, że powyższe dotyczy nie tylko sentencji, ale też uzasadnienia. W dalszej części wskazano, że stosowane w Policji zasady przyznawania (podwyższania) dodatku służbowego wynikają z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, z późn. zm.). Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji na stanowiskach innych niż kierownicze lub samodzielne policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Stosownie natomiast do § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych (§ 9 ust. 2). W myśl § 9 ust. 4 cytowanego rozporządzenia dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 1 w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę. Dalej podkreślono, że wysokość omawianego dodatku do uposażenia pozostawiona została uznaniu właściwego przełożonego, określonego w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala kwotę danego dodatku w przypadku każdego policjanta indywidualnie w formie decyzji administracyjnej. Na wysokość tej kwoty mają wpływ powołane wyżej przesłanki, w tym dokonywana przez przełożonego indywidualna ocena wywiązywania się przez konkretnego policjanta z obowiązków służbowych. W konsekwencji nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Jednocześnie mianowanie policjanta na wyższe stanowisko służbowe nie wiąże się z obligatoryjnym przyznaniem na tym stanowisku dodatku służbowego w wysokości wyższej niż przysługująca na dotychczasowym stanowisku. W niniejszej sprawie istotne jest również, że organem uprawnionym do wydania decyzji kształtującej wysokość dodatku służbowego na zajmowanym przez skarżącego stanowisku specjalisty Sekcji [...] Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w K. jest przełożony określony w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, w tym przypadku Komendant Wojewódzki Policji w K. Organ ten w ramach uznania administracyjnego decyduje o wysokości podwyższanego dodatku służbowego, zaś wniosek bezpośredniego przełożonego, czy też policjanta może być potraktowany jedynie jako propozycja. W rozpoznawanej sprawie dokonana przez przełożonego ocena wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz przebiegu jego służby, nie dały podstaw do uwzględnienia wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r., bowiem Komendant Wojewódzki Policji w K. uznał, że kwota dotychczas posiadanego przez funkcjonariusza dodatku służbowego jest odzwierciedleniem jego zaangażowania i osiągnięć w służbie. Nie bez znaczenia dla podjęcia wskazanej decyzji było również stanowisko Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w K. z dnia [...] lipca 2013 r., bezpośredniego przełożonego skarżącego, w którym wskazał, że "(...) Posiadany przez niego dodatek służbowy w wysokości 700 zł był najwyższym dodatkiem pośród funkcjonariuszy Wydziału Kryminalnego KWP na tym stanowisku (nie licząc policjantów pełniących obowiązki kierowników Zespołów) (...). Od dnia 17 października 2012 roku do chwili obecnej [...] A. P. przebywa na zwolnieniu lekarskim. W dniu [...].10.2013 orzeczeniem nr [...] WKL MSW w K. został uznany za niezdolnego do służby w Policji. Reasumując, nie można mieć żadnych zastrzeżeń co do pełnienia służby i wywiązywania się wymienionego z nakładanych obowiązków służbowych za co wielokrotnie był nagradzany jednak sposób odejścia (w chwili poinformowania o tym zamiarze miał już złożony wniosek o komisję lekarską) jak i staż służby (21 lat) uniemożliwił podniesienie [...] A. P. dodatku służbowego (...)". Dalej podkreślono, że decyzja o podwyższeniu dodatku służbowego (wydawana w ramach uznania administracyjnego) podlega kontroli sądowej w ograniczonym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 2535/02). Uprawnienie bowiem do kształtowania wysokości podwyżki dodatku służbowego posiada wyłącznie przełożony funkcjonariusza (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1140/10). Powyższe daje podstawę do stwierdzenia, że Komendant Wojewódzki Policji w K. wydając decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie podwyższenia dodatku służbowego skarżącemu, prawidłowo zastosował normy obowiązujących przepisów prawa, a decyzja ta mieści się w granicach nadanego mu upoważnienia ustawowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący A. P. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zarzucając: I. naruszenie przepisów dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, 1) tj. art. 7, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r. opartej na akcie wewnętrznym kierownictwa tj. na decyzji Komendanta Głównego Policji zakazującej podwyższania dodatku służbowego policjantom nie legitymującym się stażem 25 lat służby i niedostrzeżenie tego faktu przez organ drugiej instancji, pomimo wielokrotnego podnoszenia tej kwestii przez niego i udowodnienia w toczącym się postępowaniu wydania takiego aktu, co miało wpływ na wydanie decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji o odmowie podwyższenia dodatku służbowego, jak również nie odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., 2) tj. art. 7, art. 15, art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestionuje swoje kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, II. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 1) tj. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na niezapewnieniu skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji w skutek czego skarżący przed wydaniem decyzji nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, co w konsekwencji spowodowało, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, III. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu oraz rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dowolnej oceny dowodów oraz sporządzenia uzasadnienia decyzji niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., 2) art. 8 i 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, jakie fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł, oraz przyczyn z powodu dla których innym dowodom przedstawionym przez stronę odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w tym z jakich przyczyn organ odmówił skarżącemu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o podwyższenie dodatku, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że decyzja organu drugiej instancji została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy podwyższenia dodatku służbowego w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. 4) tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie wydawanie decyzji o podwyższeniu dodatków służbowych innym policjantom, których stan faktyczny i prawny był tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym skarżącego, co nie pogłębia zaufania strony do organów administracji publicznej, IV. naruszenie prawa materialnego tj. § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą naruszeniem zasady równości wobec prawa, przejawiającym się odmową podwyższenia dodatku służbowego skarżącemu, na tle innych policjantów, którym podwyższono dodatek służbowy, a będących w takiej samej, a nawet gorszej sytuacji faktycznej i prawnej. V. naruszenie prawa wspólnotowego tj. Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudniania i pracy (DZ.U.UE L z dnia 2 grudnia 2000 r.) poprzez dyskryminację ze względu na wiek i niepełnosprawność. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów urzędowych złożonych są w aktach sprawy sądowej o sygn. akt II SA/Wa 440/14 w postaci: 1) pisma Naczelnika Wydziału Kryminalnego KWP w K. ze sprawy administracyjnej A. P., którego oryginał złożono w aktach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt. II SA/Wa 440/14, Uchwały nr [...] ZG NSZZ Policjantów, wniosku ZG NSZZ Policjantów do MSW z dn. [...].09.2012 r. (L.dz. [...]), komunikatu ZG NSZZ Policjantów, Porozumienia Komendanta Głównego Policji z Zarządem Głównym NSZZ Policjantów z dnia [...].06.2013 r. na okoliczność stwierdzenia, że Komendant Główny Policji wydał polecenie służbowe zakazujące podwyższania dodatku służbowego policjantom o stażu służby mniejszym niż 25 lat, co miało wpływ na wydanie decyzji przez organ I instancji odmawiającej podwyższenia skarżącemu dodatku służbowego. Przeprowadzenie tego dowodu służy udowodnieniu zarzutu zawartego w I. pkt 1) niniejszej skargi. 2) Statutu NSZZ Policjantów, Uchwały Nr [...] ZG NSZZ Policjantów, Porozumienia Komendanta Głównego Policji z ZG NSZZ Policjantów z [...].12.2013 r. na okoliczność stwierdzenia, że Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów był zainteresowany udziałem w toczącym się postępowaniu administracyjnym ze względu na swoje cele statutowe i przemawiający za tym interes społeczny, a brak zawiadomienia organizacji związkowej przez organ drugiej instancji uniemożliwił wzięcie jej czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, co pozbawiło skarżącego możliwości ochrony jego praw ze strony Związku (art. 31 § 4 k.p.a.). W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – odniósł się do opisanych powyżej zarzutów, a mianowicie, co do: I.1) decyzja nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji oparta została na wytycznych Komendanta Głównego Policji, a w aktach niniejszej sprawy znajduje się m.in. stanowisko Naczelnika Wydziału Kryminalnego z którego wynika, że obowiązujące w tamtym okresie czasu wytyczne KGP, nie pozwoliły Naczelnikowi WK KWP w K. na wystąpienie z wnioskiem o podwyższenie dodatku służbowego, czego nie dostrzegł organ drugiej instancji. Co więcej, sam Komendant Główny Policji oparł się na stanowisku Naczelnika Wydziału Kryminalnego, zatem przyjął za dowód dokument "stanowisko Naczelnika Wydziału Kryminalnego", które w tej kwestii nie mogło stanowić dowodu. Należy stwierdzić, że kryteria pozaprawne, jakie wówczas obowiązywały, niezgodne były z przepisami art. 99 ust. 1 w zw. z art. 100 w zw. z art. 104 ust 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i przepisem § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Dlatego też decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji tylko formalnie została oparta na przepisach prawa. W rzeczywistości kierowano się wytycznymi. Podkreślono, że w wydanych wytycznych Komendant Główny Policji zakazał podwyższania dodatku służbowego policjantom nie legitymującym się stażem 25 lat, co niewątpliwie miało wpływ na decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego. Jakkolwiek Komendant Główny Policji ma prawo wydawania aktów wewnętrznych, to jednak musi się to odbywać w granicach upoważnienia ustawowego określonego w art. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepis ten jednak nie zezwala na wydawanie aktów regulujących kwestie uposażenia policjantów, a tym bardziej aktów modyfikujących zasady otrzymywania uposażenia, które ustalone zostały w przepisach rangi ustawowej i w aktach wykonawczych, zaś przełożeni byli skrępowani powyższymi wytycznymi. I. 2) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji poddaje w wątpliwość swoje kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego, bowiem stwierdza, że organem uprawnionym do wydania decyzji kształtującej wysokość dodatku służbowego jest przełożony określony w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji w tym przypadku Komendant Wojewódzki Policji w K. Powyższe może prowadzić do wniosku, że organ drugiej instancji uznał się za niewłaściwy do podwyższenia dodatku służbowego. II. 1) w toku postępowania odwoławczego nie miał możliwości wziąć czynnego udziału, a także nie miał możliwości przed wydaniem decyzji nr [...] KGP wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przede wszystkim nie został zawiadomiony przez organ drugiej instancji, że akta niniejszej sprawy wpłynęły do Komendy Głównej Policji w dniu 14 września 2016 r. Nie posiadał zatem wiedzy, że od tego dnia toczy się postępowanie odwoławcze. Nadmienił, że w toku postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 440/14 składał wnioski dowodowe, o przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczności wydanych wytycznych, które uniemożliwiły mu podniesienie dodatku służbowego. Składał również wnioski o przeprowadzenie dowodów na okoliczność, że Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów był zainteresowany wzięciem udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym ze względu na swoje cele statutowe i przemawiający za tym interes społeczny. Skarżący złożył również uchwałę nr [...] NSZZ Policjantów o udzieleniu przez związek zawodowy poparcia w sprawie o podwyższenie dodatku. W związku z tym, że postępowanie sądowe dotyczyło tylko kwestii procesowej, a zatem dopuszczalności wszczęcia postępowania z wniosku policjanta, Sąd na tym etapie nie rozpoznawał wniosków dowodowych. Nie zmienia to jednak faktu, że w toku postępowania sądowego ujawniły się okoliczności, poparte dowodami, które miały wpływ na wydanie decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego. Jeśli zostałby zawiadomiony przez organ odwoławczy o przysługującym mu prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, to miał możliwość uzyskania wiedzy czy organ odwoławczy dopuścił te dowody na podnoszone przez niego okoliczności, czy też nie. W przypadku wiedzy, że organ nie brał ich pod uwagę, z uwagi na to, że złożone zostały w toku postępowania sądowego, to skarżący stosownie do art. 136 k.p.a. zgłosiłby je ponownie. Ponadto składałby wnioski dowodowe o przesłuchanie w charakterze świadka Naczelnika Wydziału Kryminalnego na okoliczność, że chciał podwyższyć skarżącemu dodatek służbowy, jednak uniemożliwiły mu to wytyczne KGP. Jest to istotne z tego też względu, że organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji nr [...] powołuje się na stanowisko Naczelnika Wydziału Kryminalnego, z którego wynika, że nie wystąpił on z powodu wydanego polecenia służbowego KGP. Również nie miał możliwości wykazania, że oprócz powierzonego zakresu obowiązków na stanowisku specjalisty WK KWP w K. wykonywał inne dodatkowe zadania i czynności służbowe. Między innymi realizował czynności związane z zabezpieczeniem imprez masowych. Ponadto jak wynika z akt osobowych znaczny okres czasu pełnił służbę w jednostkach podległych KMP w K. Biorąc pod uwagę, że dodatek można podwyższyć także za wzorową służbę, skarżący wnioskowałby o przesłuchanie w charakterze świadków swoich byłych bezpośrednich przełożonych. III 1) w toku prowadzonego postępowania zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji w sposób niewyczerpująco zebrano oraz nie rozpatrzano całości materiału dowodowego pomimo, iż taki obowiązek spoczywa na organach administracyjnych rozpoznających sprawę. Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób stwierdzić, jakimi motywami kierował się organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji i na jakich w tej mierze oparł się dowodach. Brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i wskazania dowodów przyjętych przez organ za podstawę ustaleń faktycznych uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, zrozumienia tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i poprzedzającego rozstrzygnięcia nie poddaje się kontroli. Wydana decyzja administracyjna nosi cechy dowolności i została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Ponadto organy obowiązane były wziąć pod uwagę, że po mianowaniu na stanowisko specjalisty WK KWP w K. powierzono mu nowe zadania i zwiększono zakres obowiązków, a także ocenić służbę od 1992 do 2013 roku. Następnie po przeprowadzeniu prawidłowych istotnych ustaleń faktycznych organy administracji winny dokonać konkretyzacji normy prawnej przy zastosowaniu przepisów regulujących kwestie dodatków służbowych i zgodnie z ogólnymi regułami zawartymi w k.p.a., a w szczególności przy zastosowaniu art. 7 k.p.a. wziąć w szczególności pod uwagę słuszny interes strony. Tego w niniejszej sprawie zabrakło. Naczelny Sąd Administracyjny w jego sprawie sygn. akt I OSK 3126/14 wyraził ocenę prawną, że dodatek służbowy "(...) Jakkolwiek ma on charakter uznaniowy (w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa), to nie jest nagrodą, lecz elementem uposażenia związanym z wykonywaniem obowiązków (...)." Wskazanej oceny prawnej, organ drugiej instancji również nie wziął pod uwagę. Ponadto już od samego wszczęcia postępowania organy publiczne nie dążyły do ustalenia prawdy i zbadania przesłanek pod kątem podwyższenia dodatku służbowego, lecz przyjęły postawę kontestacji wobec niego. W decyzjach organu pierwszej instancji brak potwierdzenia na prowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Uzasadnienie obydwu decyzji sprowadzono jedynie do roli dokumentu o charakterze sprawozdawczym to jest w jaki sposób przebiegało postępowanie. W zasadzie fakty, jakie opisano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji można "dopasować" do sytuacji każdego policjanta. III 2) i 3) sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, co już wyżej wykazano. III 4) sposób prowadzenia postępowania nie pogłębia zaufania skarżącego do organów Policji, bowiem policjantom z KWP w K., jednostek podległych w tym z Wydziału Kryminalnego podwyższano dodatek służbowy, a znajdowali się oni w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. IV. powtórzono treść zarzutu. V. ze służby skarżący zwolnił się w związku ze stanem zdrowia. Stał się inwalidą zaliczonej do III grupy inwalidzkiej. Inwalidztwo ma związek ze służbą. W związku z tym nie mógł dosłużyć 25 lat i spełnić kryteriów zakreślonych w wytycznych Komendanta Głównego Policji aby można było mu podwyższyć dodatek służbowy. Ponadto absencja chorobowa w ostatnim okresie pełnienia służby spowodowana była schorzeniami i inwalidztwem w związku ze służbą, a on sam nie składał raportu o zwolnienie ze służby. Dalej dodał, że złożył wniosek o dodatek w związku z należytym wykonywaniem obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku specjalisty WK KWP w K. od dnia 01.09.2009 r. do dnia zwolnienia ze służby, a także za wzorową służbę od 1991 do 2013 roku. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że w niniejszej sprawie organ zebrał i rozpoznał w sposób prawidłowy wszystkie niezbędne w jego ocenie materiały, podjęte zaś orzeczenie odpowiada prawu. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem sprowadzającym się w istocie do stwierdzenia, iż sam fakt wydania przez Komendanta Głównego Policji decyzji sprzecznej z oczekiwaniami strony stanowi o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można także pominąć faktu, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez skarżącego, miał on także możliwość w całym jego toku składania wniosków i dowodów, jednak z uprawnienia tego nie skorzystał. Tym samym brak jest podstaw do podzielenia tezy wymienionego, iż w toku sprawy organy nie zapewniły mu czynnego udziału. Z treści skargi wnioskować natomiast można, że próba podważania wydanej przez Komendanta Głównego Policji decyzji motywowana jest głównie względami ambicjonalnymi skarżącego, który okoliczność odmowy podwyższenia mu dodatku służbowego, w związku z rozwiązaniem stosunku służbowego (mimo, iż przepisy prawa takiej przesłanki nie wskazują do podwyższenia danego świadczenia pieniężnego) traktuje w kategoriach "krzywdy". Tymczasem brak jest podstaw do przyjęcia takiego stanowiska. Za pozbawione zatem podstaw należy uznać zarzuty podniesione przez skarżącego we wniesionej przez niego skardze. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2017 r., podtrzymał zarzuty ze skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia, zaś w myśl art. 104 ust. 3 ustawy, na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Z kolei zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.), dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4. Według zaś ust. 2 tegoż przepisu, przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych, dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 1 w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę (ust. 4). Analizując powyższe przepisy, a w szczególności cytowany już wyżej przepis art. 104 ust. 3 ustawy o Policji i ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, w którym ustawodawca używa pojęcia "może" stwierdzić należy, że decyzja o podwyższeniu dodatku służbowego ma charakter decyzji uznaniowej. W judykaturze przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Reasumując, Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki finansowo – kadrowej, bowiem wówczas musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone we wskazanym już wyżej art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 464/15). Stąd też badając zaskarżoną i poprzedzający ją decyzję organu pierwszej instancji w świetle przedstawionych już wyżej kryteriów i podstawy prawnej, doszedł Sąd do przekonania, że decyzje te nie zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Analizując w dalszym ciągu rozpoznawaną sprawę nie sposób zgodzić się z zarzutem, ze Komendant Główny Policji utrzymał decyzje organu pierwszej instancji, która była oparta na akcie wewnętrznym kierownictwa, tj. decyzji Komendanta Głównego Policji zakazującej podwyższania dodatku służbowego policjantom nie legitymującym się stażem 25 lat służby. Z tego powodu mianowicie, że – jak wskazano w decyzji organu pierwszej instancji – skarżący "(...) został poinformowany o braku możliwości podniesienia dodatku służbowego z uwagi na posiadany staż służby, tj. 21 lat, przebywanie na zwolnieniu lekarskim oraz rozdysponowaniu pili środków przeznaczonych na dodatki (...). A zatem w żadnym miejscu organ nie powołał się na akt wewnętrzny kierownictwa. Po drugie zaś, nawet jeśli hipotetycznie taki fakt miałby miejsce, to – co już wyżej wskazano – Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki finansowo – kadrowej. I w związku z tym bez znaczenia pozostaje brak odniesienia się przez organ do powyższej kwestii, skoro przyznanie dodatku służbowego wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji). Całkowicie niezrozumiały jest zarzut, jakoby organ drugiej instancji kwestionował swoje kompetencje do wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie, skoro przyznaje on jedynie rację organowi pierwszej instancji, co do odmowy podwyższenia skarżącemu dodatku służbowego. Nie można się zgodzić również ze skarżącym, że nie miał on możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, skoro w sposób niezwykle aktywny w nim uczestniczył. Natomiast aby zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. był skuteczny, to należało wykazać, w jakim to stopniu naruszyło jego gwarancje. Powołanie się natomiast na fakt, iż nie wiedział, czy organ odwoławczy dopuścił dowody jest o tyle nieistotny, że organ wiedział o tych dowodach i dopuścił je w sprawie, która zawisła przed tutejszym sądem pod sygnaturą II SA/Wa 440/14. Zatem, a zarazem ponadto, organy obu instancji – ocenie Sądu – w sposób niezwykle rzetelny zebrały i oceniły materiał dowody w sprawie i dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji – wbrew stanowisku skarżącego – należycie uzasadniły swoje stanowisko, zgodnie z wymaganiami z art. 107 § 3 k.p.a. Zatem organ drugiej instancji nie dopuścił naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem brak jest podstaw do kwestionowania decyzji organu drugiej instancji. Dodać w tym miejscu należy skarżącemu, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest badanie innych spraw administracyjnych, w których organ ewentualnie przyznał wyższe dodatki służbowe innym funkcjonariuszom, lecz odmówił podwyższenia dodatku służbowego skarżącemu i w tej sytuacji zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa nie zasługuje na uwzględnienie, podobnie jak niczym nieuzasadniony i gołosłowny zarzut, mający swoje uzasadnienie jedynie w subiektywnym odczuciu skarżącego o jego dyskryminację ze względu na wiek i niepełnosprawność. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.