II SA/Wa 80/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Janusz Walawski Protokolant asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie prawa do zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2010 r. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...] oraz decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]. Organ wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie. Prezydent Miasta N. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. znak: [...] uznał R.D. z dniem [...] grudnia 2001 r. za osobę bezrobotną i na podstawie art. 27 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 6, poz. 56 ze zm.) orzekł o odmowie przyznania z dniem [...] grudnia 2001 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu otrzymania odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia za pracę za okres od dnia [...] grudnia 2001 r. do [...] stycznia 2002 r. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. znak: [...] Prezydent Miasta N. orzekł o przyznaniu prawa do zasiłku na okres 12 miesięcy od dnia [...] lutego 2002 r. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia [...] lutego 2003 r. znak: [...] R.D. utracił prawo do zasiłku z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. znak: [...] Prezydent Miasta N., po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2003 r., odmówił przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Jako przyczynę odmowy wskazano, że wnioskodawca nie spełniał warunków do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, tj. nie posiadał 30 lat okresu uprawniającego do zasiłku zarówno w dniu rejestracji, jak i do dnia [...] stycznia 2002 r. W tej ostatniej dacie posiadał bowiem 29 lat, 2 miesiące i 10 dni okresu uprawniającego do zasiłku. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak [...]. Wyrokiem z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1182/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R.D. na wyżej wymienioną decyzję Wojewody [...]. W dniu [...] maja 2005 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w N. wpłynął wniosek R.D. o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005 r. sygn. akt K 19/02 (OTK-A 2005/3/28). W wyniku rozpatrzenia wyżej wymienionego wniosku Prezydent Miasta N. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., znak: [...] orzekł o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego. Następnie w wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję. Następnie pismem z dnia [...] października 2006 r. R.D. wniósł po raz kolejny wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006 r. sygn. akt. SK 15/05 (OTK-A 2006/8/106). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. i decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] odmówił uchylenia wskazanej decyzji. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Od wyżej wymienionej decyzji strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 574/07 ją oddalił. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. R.D. wniósł po raz kolejny wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego powołując się ma orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006 r. sygn. akt SK 15/05. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta N. z dnia [...] lutego 2003 r. orzekającą o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego z powodu niezachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Od ww. decyzji R.D. wniósł do ministra właściwego do spraw pracy odwołanie, który decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyżej wymieniona decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1235/08 oddalił skargę. Następnie w wyniku rozpatrzenia wniosku strony z dnia [...] lipca 2010 r. decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji: 1) Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...] oraz 2) Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]. Wskazana decyzja z dnia [...] października 2010 r. podpisana została przez Podsekretarza [...] – C.O. W dniu [...] października 2010 r. do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wpłynął wniosek R.D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej wymienioną decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej. W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji z dnia [...] października 2010 r. organ wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest, czy R.D. uprawniony jest do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organ podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż R.D. rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy posiadał 29 lat i 3 miesiące okresu uprawniającego do zasiłku, a także ponad 27 lat pracy w warunkach szczególnych. Do dnia [...] stycznia 2002 r. nie osiągnął wymaganego 30 letniego okresu uprawniającego do zasiłku. Jednocześnie R.D. nie przysługuje także zasiłek na podstawie art. 150a ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ponieważ w dniu [...] grudnia 2001 r. nie pobierał zasiłku dla bezrobotnych, gdyż znajdował się w okresie karencji wynikającej z otrzymania odszkodowania za skrócenie okresu odszkodowania. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że Prezydent Miasta N. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. [...] uznał R.D. z dniem [...] grudnia 2001 r. za osobę bezrobotną i na podstawie art. 27 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu orzekł o odmowie przyznania z dniem [...] grudnia 2001 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu otrzymania odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia za pracę za okres od dnia [...] grudnia 2001 r. do [...] stycznia 2002 r. Biorąc powyższe pod uwagę decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...], albowiem nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 Kpa. Pomimo, iż organ dostrzegł pewne nieścisłości, jeśli chodzi o powołany przez Wojewodę [...] okres uprawniający do zasiłku, jednak w jego ocenie pozostają one bez wpływu na ocenę zgodności z prawem wyżej wymienionej decyzji, albowiem bezsporne jest, że strona nie spełniała warunków do nabycia zasiłku przedemerytalnego. Organ podniósł również, że oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 12 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 574/07) skargi na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 Kpa). Wobec powyższego, decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]. Organ podkreślił, że moc wiążąca wyroku określona w art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Ponadto każde prawomocne oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem, zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., wyrokiem Sądu. Powyższa decyzja z dnia [...] października 2010 r. również została podpisana przez Podsekretarza [...] – C.O. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący R.D. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej, zarzucając im naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a przez to niewyjaśnienie do końca stanu faktycznego, art. 12 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wnikliwości w przeprowadzonym postępowaniu, art. 77 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego w sprawie oraz niezebranie całości materiału dowodowego, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Ponadto zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty oraz art. 37j ust. 1 pkt 1 i 2, art. 37l ust. 1, art. 37o ust. 1, art. 6 pkt 6 lit. b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację, polegającą na ustaleniu, że skarżący nie spełnia przesłanek do otrzymania zasiłku przedemerytalnego, a także naruszenie art. 136 k.p.a. oraz 156 k.p.a. oraz art. od 150a do 150d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, że sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepisy art. 24 oraz art. 25 kpa regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu, mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., s. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m. in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09), stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 kpa zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba, że jest on stroną postępowania, a zatem jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast, zarówno pierwszą decyzję, jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy podpisała działająca z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej – Podsekretarz [...] C.O. nie zaś sam piastun funkcji – czyli Minister Pracy i Polityki Społecznej. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 kpa ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie. W tej sytuacji uznać należy, że wydanie zaskarżonego postanowienia, przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego postanowienia stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.