II SA/Wa 80/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Sędzia WSA Danuta Kania Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] października 2014 r. o odmowie wydania [...] W. S. zaświadczenia żądanej treści. W sprawie ustalono stan faktyczny. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] W. S.i zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o wydanie zaświadczenia o okresach pełnienia służby w [...] Oddziale Straży Granicznej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86 poz. 734 ze zm.). Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2014 roku Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej odmówił wnioskodawcy wydania żądanego zaświadczenia. Od powyższego postanowienia W. S. wniósł zażalenie do Komendanta Głównego Straży Granicznej. W uzasadnieniu zażalenia wnioskodawca nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji. W postanowieniu z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymującym w mocy postanowienie organu I instancji Komendant Główny wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014 roku, sygn. akt: U 12/13, orzekł, iż przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia i zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 667 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, dlatego też organy rozpoznające sprawę oparły się na normie cytowanego art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Organ powtórzył za Trybunałem Konstytucyjnym, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ponadto zasadniczym jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy.Przekładając powyższe na warunki służby funkcjonariuszy Straży Granicznej organ wskazał, iż wykonywanie codziennych czynności wynikających z zajmowanego stanowiska oraz zakresu obowiązków nie będzie mogło zostać uznane za uprawnienie do podwyższenia emerytury o 0,5 %. Za takie można by było uznać stwierdzenie zaistnienia zagrożenia wyjątkowego, innego niż wynikające z normalnego toku służby. Organ stwierdził, że z materiałów zgromadzonych w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie wynika, aby podczas służby pełnionej przez wnioskodawcę takie zagrożenie życia i zdrowia zaistniało. Powyższe zostało stwierdzone na podstawie dokonanych sprawdzeń w teczce akt osobowych byłego funkcjonariusza, w dokumentacji będącej w posiadaniu [...] Oddziału Straży Granicznej oraz w Archiwum Straży Granicznej w S.. Zatem, w ocenie organu, zostały zweryfikowane wszelkie dostępne źródła, w których mogłyby znajdować się informacje mogące stanowić podstawę do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Niezależnie od powyższego organ zauważył, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani interpretacyjnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane dane. Z uwagi na brak danych spełniających kryterium zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy wydanie takiego zaświadczenia było niemożliwe. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi W. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienie organu I instancji. Wskazał, że nie był powiadomiony o zakończeniu postępowania, a tym samym nie umożliwiono mu wglądu i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, co jest niezgodne z art. 10 § 1 kpa. Dalej podkreślił, że w trakcie pełnienia służby w [...] Oddziale Straży Granicznej wykonywał czynności które niejednokrotnie odbywały się w warunkach zagrożenia życia lub zdrowia. W okresie tym nie była prowadzona ocena ani ewidencja służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co nie oznacza, w jego ocenie, że nie miała ona miejsca. Dalej stwierdził, że zwrot "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" nie jest ustawowo zdefiniowany, a brak dokumentów stwierdzony przez organy odmawiające wydania zaświadczenia, świadczy o braku wprowadzenia zasad sposobu oceny i ewidencji pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a nie o niepełnieniu służby w powyższych warunkach. Skarżący wskazał też, że cytowany w postanowieniu wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdził, że zaskarżony przepis został wydany z przekroczeniem ustawowej normy upoważniającej do wydania aktu wykonawczego i tym samym narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przypomniał również, że organ władzy wykonawczej nie może wykraczać poza ustawowe upoważnienie i wprowadzać dodatkowych, nieznanych ustawie kryteriów realizacji prawa i wolności, niezależnie od ich racjonalności lub operatywności dla konkretnego wypadku i nie należy zawężać kryteriów podwyższania emerytury, gdyż ten fakt leży wyłącznie w kompetencji ustawodawcy. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga W. S. zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII kpa. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86 poz. 734 ze zm.). W wniosku tym skarżący odwołał się wprawdzie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r., jednakże - w ocenie Sądu, stwierdzenie to nie zwalniało organu z obowiązku ustalenia, czy skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury przy zastosowaniu jedynie cytowanego powyższej rozporządzenia, czy też innych przepisów obowiązujących w poszczególnych okresach służby. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza bowiem rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z 7 września 1994 r., II SA 1111/93, ONSA 1995/3/120). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy całkowicie pominęły ustalenie tej podstawowej kwestii. Nie wskazały w jakich latach skarżący pełnił służbę w [...] Oddziale Straży Granicznej i przeanalizowały służbę skarżącego tylko w odniesieniu do cytowanego rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., które weszło w życie 1 czerwca 2005 r. (§ 7) i ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie, nie reguluje kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień, o których mowa w § 4 rozporządzenia. W aktach administracyjnych w postanowieniu organu I instancji znalazło się stwierdzenie (na stronie 3.), że sprawdzenia zaistnienia przesłanek do podwyższenia skarżącemu emerytury dokonano m.in. na podstawie wykazu spraw przez niego prowadzonych i nadzorowanych oraz z materiałów z zespołu [...] Oddziały SG z lat 2001-2012 r. Już z tej uwagi, w ocenie Sądu, wynika że skarżący pełnił służbę przed 2005 r., a zatem istniała potrzeba odniesienia się do przepisów wcześniej obowiązujących. Wcześniejszym rozporządzeniem regulującym kwestie szczegółowych warunków podwyższania emerytur było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373), które obowiązywało do dnia 31 maja 2005 r. Jeszcze wcześniejszym rozporządzeniem regulującym te kwestie i które będzie miało zastosowanie do oceny okresu służby wnioskodawcy w przeważającym zakresie było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.), które miało zastosowanie do funkcjonariuszy, którzy nabyli prawo do emerytury po dniu 25 maja 1994 r. (§ 7), powyższe rozporządzenie obowiązywało do dnia 23 października 2002 r. Wskazane powyżej akty prawa w odmienny sposób określają przesłanki warunkujące podwyższenie emerytury, a dodatkowo nie zawierają przepisów przejściowych i nie regulują, kwestii ich stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień w nim zawartych. Zatem, należy przyjąć, że przepisy nowego rozporządzenia mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po ich wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, ale trwają nadal. Organy winny więc wniosek złożony w niniejszej sprawie o wydanie zaświadczenia odnieść do przepisów obowiązujących w odpowiednich okresach służby skarżącego, a nie do przepisów aktualnie obowiązujących (por. wyrok NSA z 17 października 2007 r., I OSK 2003/06 i z 1 września 2011 r., I OSK 376/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet gdyby uznać, że organy przyjęły, iż wniosek skarżącego dotyczył tylko okresu służby w zakresie obowiązywania rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. to kwestii tej nie wyjaśniły w wydanych rozstrzygnięciach. Nie wskazały dlaczego przyjęto taki - a nie inny okres służby. Ponownie rozpoznając sprawę zarówno organ I, jak i II instancji winny złożony wniosek o wydanie zaświadczenia odnieść do przepisów obowiązujących w odpowiednich okresach służby wnioskodawcy, a nie do przepisów aktualnie obowiązujących. W sytuacji zaś gdy dojdą do przekonania, że z treści wniosku nie wynika okres, za jaki wnioskodawca żąda potwierdzenia określonych faktów - kwestię tę wyjaśnią, przed rozpatrzeniem wniosku skarżącego. Dopiero po takim rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia będzie możliwość merytorycznej oceny żądania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.