II SA/Wa 802/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Bronisław Szydło, Protokolant Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2009 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2008 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r., nr [...], odmawiającą przyznania B. F. świadczenia w drodze wyjątku. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2007 r., skierowanym do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych M. F. (siostra), będąca pełnomocnikiem B. F. wniosła o przyznanie B. F. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż brat jej B. F. w grudniu 2006 r. doznał [...] i został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. [...]. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. zaliczył B. F. do znacznego stopnia niepełnosprawności i przyznał od maja 2007 r. zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł miesięcznie. Podała też, że bratu jej odmówiono decyzją nr [...] prawa do renty inwalidzkiej z powodu niespełnienia wszystkich wymaganych warunków. Wskazała też, że zgodnie ze świadectwami pracy, które udało się jej zebrać (nie wszystkie zakłady pracy istnieją) brat jej przepracował ponad 20 lat. Ponadto był zarejestrowany w Urzędzie Pracy, zgłaszał się w terminach w celu znalezienia zatrudnienia, zapisał się też do programu "Pomocna dłoń". Obecnie ma on status bezrobotnego bez prawa do zasiłku. Pełnomocnik B. F. podała też, że brat jej cierpiał na chorobę [...], jednak lęk czy też niedopuszczenie do siebie faktu istnienia choroby powodowało to, że zaczynał leczenie dopiero wtedy, kiedy dochodziło do kolejnych [...]. Podała też, że brat jej pozostaje na utrzymaniu jej i jej schorowanej matki. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2008 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania B. F. wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że na przestrzeni 49 lat życia zainteresowany udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 20 lat, 10 miesięcy i 5 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wnioskodawca udowodnił tylko 1 miesiąc i 16 dni. W latach 1995-1998 wystąpiła przerwa w ubezpieczeniu. Z dniem 6 czerwca 1998 r. zaprzestał zainteresowany wykonywania zatrudnienia, a całkowita niezdolność do pracy powstała od grudnia 2006 r. Tym samym, organ uznał, że nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przez stronę przeszkód w kontynuowaniu ubezpieczenia i nabyciu uprawnień do świadczenia ustawowego, o których mowa w ww. przepisie. Organ podał ponadto, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że wykazany dochód przypadający na osobę w rodzinie nie pozwala na uznanie, iż w przypadku zainteresowanego zachodzi przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Nie zgadzając się z powyższą decyzją pełnomocnik skarżącego wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy powołując się, na kłopoty jakie ma z udokumentowaniem jego stażu zatrudnienia. Wynika to bowiem z faktu, że brat nie mówi. Podała również, że był on zarejestrowany w latach 1995 do 1998 w Urzędzie Pracy i chyba podejmował jakieś zatrudnienie o czym świadczą PITy z lat 1994 i z 1996 r. oraz umowa o dzieło z 1997 r. Pełnomocnik B. F. podała też, że nie udało się jej odnaleźć legitymacji ubezpieczeniowej jej brata a jedynie jest w posiadaniu legitymacji ubezpieczeniowej wydanej przez Urząd Pracy wydanej 9 grudnia 1993 r. Odnosząc się zaś do środków utrzymania wskazał, że dochód ten wynika z faktu, że mieszka razem z bratem i matką i jej pobory oraz renta matki dzielone są na 4 osoby. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko w sprawie. Organ wskazał również, że dołączona dokumentacja do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została przekazana do Oddziału ZUS w C. celem ponownego ustalenia przebiegu ubezpieczenia. Pismem z dnia 22 stycznia 2009 r., Oddział ZUS poinformował, że przesłane dowody nie wnoszą zmian w uznanych okresach ubezpieczenia. Ostatni okres ubezpieczenia przypada na dzień 6 czerwca 1998 r. natomiast całkowita niezdolność do pracy została orzeczona orzeczeniem od grudnia 2006 r. tj. 8 lat później. Odnosząc się do argumentacji pełnomocnika strony odnośnie zarejestrowania w Urzędzie Pracy i niemożności w jej znalezieniu, organ podał, że trudna sytuacja na rynku pracy nie może być podstawą do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wskazał, że sytuacja na rynku pracy jest bardzo trudna jednakże ustawodawca nie wymienił wśród przesłanek z art. 83 powołanej ustawy trudnej sytuacji na rynku pracy. Odnosząc się do sytuacji materialnej skarżącego organ podał, że jest ona w istocie trudna, jednakże świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wg potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której kwestionując decyzję wskazał, że brat jej gromadził składki na ubezpieczenie społeczne przez ponad 20 lat. Obecnie na skutek choroby zupełnie utracił zdolność wykonywania zawodu wymagając przy tym zapewnienia całodobowej opieki w zaspokojeniu najprostszych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi odnośnie rejestracji skarżącego w Urzędzie Pracy organ wskazał, że trudno uznać, że skarżący szczególnie gorliwie poszukiwał pracy. W piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2009 r. pełnomocnik skarżącego, odnosząc się do odpowiedzi na skargę, że wg. świadectw pracy brat jej pracował do 4 lutego 1992 r. w "N.", a od 1 maja 1992 r. do 30 listopada 1993 r. w "P.". Według zaś indywidualnej karty wypłaty zasiłków z PUP pobieranie świadczeń miało miejsce od marca 1992 r. do kwietnia 1995 r., natomiast sama rejestracja w PUP trwała do 14 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 ww. ustawy, sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie. Oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony zawartego w skardze, dotyczącego wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek szczególnych okoliczności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzić należy, iż przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem organ był obowiązany ustalić, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym datę orzeczenia niezdolności do pracy skarżącego. Prezes ZUS stwierdził, iż przerw w ubezpieczeniu społecznym skarżącego występujących w okresie poprzedzającym stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy nie można usprawiedliwić trudnościami w pozyskaniu pracy zarobkowej, bowiem nie są to okoliczności szczególe w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Nie jest to jednak wyłączna przyczyna braku zatrudnienia w podanym okresie. Organ nie uwzględnił w swych rozważaniach stanu zdrowia skarżącego i w związku z tym nie dokonał oceny jego realnych, a nie tylko teoretycznych, możliwości pozyskania pracy zarobkowej. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2007 r., którym to orzeczeniem skarżący uznany został osobą całkowicie niezdolną do pracy od grudnia 2006 r. wynika, iż w 1992, 1999 r. i 2007 r. skarżący był hospitalizowany. O ile hospitalizacja skarżącego w 2007 r. związana była niewątpliwie ze skutkami przebytego w 2006 r. [...] to pozostałe okresy hospitalizacji z pewnością nie mogły być związane z mającym nastąpić w 2006 r. [...]. Na fakt wcześniejszej poważnej choroby brata ([...]) wskazywała również siostra skarżącego, będąca jego pełnomocnikiem w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, niemniej jednak w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą w zaawansowanym wieku i mającą ponadto problemy zdrowotne - przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 840/06 (publik. LEX nr 306969). W świetle wyjaśnień pełnomocnika skarżącego, stwierdzenia zawartego w orzeczeniu o całkowitej niezdolności do pracy o hospitalizacji w latach 1992 i 1999 r. skarżącego oraz po analizie przebiegu zatrudnienia B. F. (do 1992 r. – pierwszy pobyt w szpitalu – zatrudnienie bez istotnych przerw) konieczne stało się zweryfikowanie okresu pozostawania skarżącego bez zatrudnienia w kontekście szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy. Organ winien również uwzględnić fakt, że skarżący w momencie uznania go za osobę całkowicie niezdolną do pracy, będąc w wieku 48 lat legitymował się okresem ubezpieczenia prawie 21 lat, co niewątpliwie nie jest okresem krótkim. W ocenie Sądu, nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, gdy ta całkowita niezdolność do pracy jest wynikiem choroby [...]. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142369). Organ nie wziął pod uwagę opisanych wyżej okoliczności, jako ewentualnego usprawiedliwienia powstałych przerw w przeszło dwudziestoletnim okresie ubezpieczenia skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną - z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji