II SA/Wa 802/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę w całości - K. K. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) z wnioskiem o przyznanie renty w drodze wyjątku z uwagi na stan zdrowia oraz trudną sytuację materialną. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. W motywach decyzji organ podał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono, by wystąpiły szczególne okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył świadczenia w zwykłym trybie, i w konsekwencji organ uznał, że nie zaistniały przesłanki umożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy wynika, że na 58 lat życia (czyli do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy) skarżący udokumentował 23 lata, 7 miesięcy i 26 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W 10-leciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano 2 lata, 3 miesiące i 2 dni tych okresów. Natomiast w ocenie Prezesa ZUS przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje po pierwsze: niewielki okres, po drugie: usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami. Organ dodał nadto, że w okresach od [...] kwietnia 1992 r. do [...] listopada 2007 r. wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie Prezesa ZUS nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, ponieważ w tym okresie nie była orzeczona wobec skarżącego całkowita niezdolność do pracy, zatem nie istniały przeciwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia. Sam skarżący również nie wyjaśnił powodów braku ubezpieczenia w tak długim okresie. W ocenie Prezesa ZUS, trudne warunki materialne oraz obecna niemożność podjęcia pracy nie uzasadniają przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Podnosząc w skardze, że jest całkowicie niezdolny do pracy oraz pozbawiony środków do życia, pomimo przepracowania 24 lat, skarżący wniósł o przeanalizowanie jego dokumentów dotyczących renty w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku", co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści powołanego wyżej przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny, po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Nadto, w myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) – zwanej dalej kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS nie uchybił wskazanym wyżej obowiązkom. Z akt sprawy wynika, że okres ubezpieczenia skarżącego na przestrzeni 58 lat życia, liczonej do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, wyniósł 23 lata, 7 miesięcy i 26 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Jednocześnie z akt nie wynika, by brak zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi usprawiedliwiony był szczególnymi okolicznościami, zwłaszcza stanem zdrowia. Wobec skarżącego całkowita niezdolność do pracy została orzeczona dopiero od [...] maja 2014 r., natomiast w okresie od marca 2013 r. do [...] maja 2014 r. orzeczono jedynie częściową niezdolność do pracy, która mogła utrudnić znalezienie zatrudnienia, jednak nie oznaczała automatycznego wykluczenia z kręgu osób aktywnych zawodowo i atrakcyjnych dla pracodawców. Dodatkowo przerwy w ubezpieczeniu w latach 1992-2007 nie zostały niczym usprawiedliwione, co oznacza, że nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia skarżącego, które uniemożliwiłyby kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wyjaśnić nadto należy, że trudna sytuacja materialna nie uzasadnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ świadczenie to nie stanowi świadczenia socjalnego, przyznawanego wyłącznie według potrzeb, nawet najbardziej uzasadnionych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze podkreślić należy, że ani Prezes ZUS ani Sąd nie mają wątpliwości co do uznania skarżącego za osobę ubezpieczoną, niemogącą podjąć pracy z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy oraz nieposiadjącą niezbędnych środków utrzymania. Jednak dla uzyskania świadczenia w drodze wyjątku osoba ubiegająca się o takie świadczenie musi spełnić jeszcze czwarty warunek – niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Tymczasem, co zostało już wykazane w niniejszym uzasadnieniu, skarżący nie udowodnił, by przerwy w ubezpieczeniu spowodowane zostały takimi szczególnymi okolicznościami, czyli zdarzeniami, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy otrzymany na zasadach ogólnych. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że stan zdrowia może mieć wpływ na uzyskanie świadczenia w zwykłym trybie, ale każdorazowo należy badać sytuację skarżącego indywidualnie, ponieważ nie każdy zły stan zdrowia uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku.