II SA/Wa 805/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Joanna Kube, Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 października 2009 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do pełnienia służby w innej komórce oddala skargę Dyrektor Izby Celnej w W. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 oraz art. 81 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przeniósł R. Z. z dniem 1 marca 2009 r. do pełnienia służby w Wydziale [...]T w Izbie Celnej w W. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu 9 lutego 2009 r. do Dyrektora Izby Celnej w W. wpłynęło pismo Naczelnika Wydziału [...], w którym zwrócono się z prośbą o wyznaczenia wyżej wymienionemu miejsca służby w innej komórce organizacyjnej. Organ wskazał, że R. Z. przejawia brak zaangażowania w wykonywaniu obowiązków służbowych, przejawiający się niskimi efektami w zakresie dokonywanych ujawnień w [...], w którym pełni służbę. Ponadto podniósł, że jest on funkcjonariuszem celnym mało zdyscyplinowanym, często podważającym autorytet przełożonego. Ponadto wskazał, że pełnienie służby w Wydziale [...] wymaga od funkcjonariuszy celnych dużej dyspozycyjności, a zaangażowanie R. Z. w tej kwestii jest niezadowalające. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez R. Z. Dyrektor Izby Celnej w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 81 ust. 2 powołanej ustawy o Służbie Celnej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzja wydawana na podstawie art. 18 ust. 2 powołanej ustawy o Służbie Celnej ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ ma swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Organ podkreślił, że wykonywanie zawodu funkcjonariusza celnego realizowane jest na podstawie stosunku służbowego, a nie stosunku pracy. W związku z tym od funkcjonariusza wymaga się większej dyspozycyjności. Służba może łączyć się z utrudnieniami w życiu osobistym, w szczególności służba w Wydziale Zwalczania Przestępczości. Organ powołał się ponownie na pismo Naczelnika Wydziału [...] z dnia 9 lutego 2009 r., z którego wynika, że R. Z. jest osobą mało dyspozycyjną. Wyjaśnił, że przez dyspozycyjność należy rozumieć możliwość liczenia na obecność funkcjonariusza w pracy zarówno w czasie wyznaczonym w grafiku służby, jak również - w przypadkach nagłych, poza normalnym grafikiem służby. Zdaniem organu nie do zaakceptowania jest sytuacja, której zachodzi konieczność organizowania nagłych zastępstw i świadomość, że na obecność funkcjonariusza można liczyć tylko wówczas, gdy wyrazi na to zgodę. Ponadto wskazał, że specyfika służby w tym Wydziale obliguje funkcjonariusza do przybycia do pracy na każde wezwanie, w każdym czasie i na okres niezbędny do wykonywania zadania. Ponadto Dyrektor Izby Celnej w W. podniósł, że w aktach osobowych R. Z. znajduje się jego oświadczenie z dnia 26 stycznia 2009 r. o treści wskazującej, iż w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem do lat 4 zamierza on korzystać z uprawnienia określonego w art. 178 § 2 Kodeksu pracy. Organ wskazał również, że zgodnie z § 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 6 kwietna 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 29, poz. 363 ze zm.) czas służby funkcjonariusza sprawującego opiekę nad dzieckiem w wieku do 8 lat, bez jego zgody - nie może przekroczyć 8 godzin na dobę. Organ stwierdził, iż biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, nie jest możliwe pełnienie służby przez R. Z. w wydziale, w którym pełna dyspozycyjność jest bardziej wymagana, niż w innych komórkach organizacyjnych Izby Celnej. Ustosunkowując się do składanych przez R. Z. w toku postępowania wniosków dowodowych, organ wyjaśnił, że pismo Naczelnika wydziału [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] oraz pismo Kierownika [...] z dnia 6 lutego 2009 r. znajdują się w aktach sprawy. Analiza dokumentacji procesowej oraz Elektroniczna Książka Służby sporządzona przez Kierownika [...] są natomiast dla przedmiotowego postępowania zbędne. Wskazana wyżej decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] kwietnia 2009 r. stała się przedmiotem skargi R. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż decyzja ta poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania rażąco narusza prawo. Podniósł, iż bezpodstawnie oddalony został jego wniosek dowodowy, oraz że błędnie wskazano podstawę prawną możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w decyzji ostatecznej przyjęta została inna podstawa materialnoprawna niż w decyzji, od której przysługiwał mu wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy. Podniósł również, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zawartą w art. 15 k.p.a. każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to m. in. obowiązek dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Decyzje wydane w niniejszej sprawie przez organ w I i II instancji są tożsame co od podmiotu i przedmiotu postępowania. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że skarżący nadal korzysta z uprawnień określonych w art. 178 § 2 Kodeksu pracy, oraz że w Wydziale [...] pracuje wyłącznie przy komputerze w ściśle określonych godzinach służby. Pełnomocnik organu wyjaśnił natomiast, że skarżący przebywa obecnie na urlopie wychowawczym, oraz że w związku z przeniesieniem nie poniósł on żadnych strat materialnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 ust. 1 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził, aby organ podejmujący w badanej sprawie rozstrzygnięcie, dopuścił się naruszenia prawa materialnego, ewentualnie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641 ze zm.) zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. Z zastosowanego w tym przepisie sformułowania ,,można przenieść" wynika, iż wydawane w oparciu o niniejszą regulację decyzje mają charakter uznaniowy. Należy zatem przyjąć, że organ administracji posiada swobodę działania i wyboru określonego załatwienia sprawy. Kontrola tego rodzaju decyzji sprawowana przez sądy administracyjne jest ograniczona, albowiem nie obejmuje ona celowości decyzji. Sąd administracyjny jest zatem uprawniony do badania jedynie tego, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności faktycznych sprawy. Ze wskazanego powyżej przepisu wynika także, że musi być spełniona przesłanka ,,ważnych względów służbowych" umożliwiająca przeniesienie funkcjonariusza. W przedmiotowej sprawie przesłankę tą stanowił brak dyspozycyjności skarżącego. Dokonując oceny ustaleń organu w tym zakresie należy mieć na uwadze, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby z czego wynika, iż konsensusu stron wymaga jedynie podjęcie decyzji o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków jej pełnienia. Istotą służby jest dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego stosunkowi temu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Zawarte w ustawie ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe są wyjątkiem od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego. W ocenie Sądu organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił, iż dyspozycyjność jest cechą niezbędną w Wydziale [...], w którym pełnił służbę skarżący. Dyrektor Izby Celnej w W. podkreślił, że służba w tej jednostce organizacyjnej obliguje funkcjonariusza do przybycia do pracy na każde wezwanie, w każdym czasie i na okres niezbędny do wykonywania zadania. Organ podał również okoliczności, które wskazują na ograniczenia dyspozycyjności skarżącego, a które wynikają z sytuacji rodzinnej skarżącego. Okolicznością tą jest konieczność uzyskania zgody funkcjonariusza na sprawowanie służby poza grafikiem służby (w godzinach nocnych i nadliczbowych), w związku z korzystaniem z uprawnień określonych w art. 178 § 2 Kodeksu pracy. Wydając zaskarżoną decyzję organ oparł się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym oraz dokonał jego wszechstronnej oceny, nie naruszając art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Organ powołał się na stanowisko dotyczące braku dyspozycyjności skarżącego przedstawione przez bezpośredniego jego przełożonego - Naczelnika Wydziału [...] Izby Celnej w W., w piśmie z dnia 9 lutego 2009 r. Rozpatrując natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez skarżącego Dyrektor Izby Celnej w W. zwrócił się do Naczelnika wskazanego wyżej Wydziału o zajęcie stanowiska odnośnie przedstawionych we wniosku zarzutów. Stanowisko zawarte w odpowiedzi na pismo w tej sprawie zostało uwzględnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Materiał dowodowy został również uzupełniony przez organ o znajdujące się w aktach osobowych skarżącego jego oświadczenie z dnia 26 stycznia 2009 r. Organ wyjaśnił również z jakich powodów nie uwzględnił dowodów, o których uzupełnienie wnioskował skarżący. Organ wskazał, że przeprowadzenie dowodu w oparciu o analizę dokumentacji procesowej mającego zobrazować ilość i rodzaj sporządzanych przez skarżącego dokumentów oraz w oparciu o analizę osiąganych wyników na podstawie zapisów Elektronicznej Książce Służby jest zbędne w sytuacji, gdy powodem przeniesienia skarżącego jest brak dyspozycyjności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał więc fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz podał przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie to zatem w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Dyrektor Izby Celnej nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania, co było podnoszone w skardze R. Z. Nie doszło tu, jak wskazuje skarżący, do zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy, prowadzącej do zmiany "przedmiotowej tożsamości sprawy". Z uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie decyzji w sposób jednoznaczny wynika, że ich przedmiotem jest przeniesienie funkcjonariusza celnego na stanowisko w innej komórce organizacyjnej Izby Celnej, dokonywane na podstawie art. 18 ust. 2 powołanej ustawy o Służbie Celnej. Należy także zwrócić uwagę, że dyspozycyjność skarżącego w kontekście przesłanki uzasadniającej zastosowanie wskazanego wyżej przepisu była przedmiotem oceny zarówno w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., wydanej po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Absolutnie bez wpływu na wynik sprawy pozostaje błędne podanie w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej, wskazującej na możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto pouczenie to, poza powyższą omyłką, w sposób prawidłowy wskazuje termin i tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Reasumując należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, nie narusza prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.