II SA/Wa 808/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym skargi Z. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o najem lokalu mieszkalnego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Z. K.ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis sądowy w kwocie 200 zł (słownie: dwieście złotych). Zarząd Dzielnicy [...] m. W. uchwałą z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] odmówił Z. K. zakwalifikowania jego wniosku z dnia 29 maja 2014 r. o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ wskazał, że tytuł prawny do przedmiotowego lokalu należał na mocy decyzji o przydziale kwatery stałej – mieszkania służbowego z dnia [...] grudnia 1964 r. do zmarłego [...] maja 1983 r. ojca skarżącego. Pismem z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...] Ministerstwo Spraw Wewnętrznych wyraziło zgodę na dalsze zamieszkiwanie w lokalu skarżącego i jego siostry. Porozumieniem z [...] sierpnia 2009 r. lokal został przekazany przez Komendę Główną Policji do dyspozycji m. W. W odpowiedzi na wystąpienie Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] o wskazanie podstaw prawnych oraz rodzaju uprawnień do lokalu przysługujących skarżącemu i jego siostrze Komenda Główna Policji w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] poinformowała, że kwestie uprawnień do lokalu po śmierci funkcjonariusza regulują przepisy art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin (Dz. U. z 199 r. Nr 53, poz. 214 ze zm.) a zarówno skarżący jak i jego siostra nie nabyli uprawnień do policyjnej renty rodzinnej, stąd też nie posiadają uprawnień do zajmowania przedmiotowego lokalu. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Z. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie interesu prawnego skarżącego wywiedzionego z art. 1 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 691 Kodeksu cywilnego poprzez podjęcie uchwały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa, jak również oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, nieobiektywnej, jednostronnej i pobieżnej ocenie materiału dowodowego i uznanie, że skarżący do śmierci najemcy nie zamieszkiwał wspólnie z nim w lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w art. 3 § 2 zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast w § 3 tego artykułu znajduje się odesłanie do regulacji szczególnych, które przewidują drogę sądowoadministracyjną. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 150). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90) wskazano, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz wręcz rozstrzyga o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego nie dotyczył jednak zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Jego treścią było bowiem wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po zmarłym członku rodziny i chodzi tu o konkretny lokal mieszkalny, tj. ten, który wcześniej był zajmowany przez zmarłego członka rodziny. Podstawą działań organu w niniejszej sprawie był przepis § 47 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, zgodnie z którym, w przypadku zrzeczenia się przez dotychczasowego dysponenta prawa dysponowania wszystkimi lokalami pozostającymi w jego dyspozycji i należącymi jednocześnie do mieszkaniowego zasobu lub zawarcia przez Prezydenta m. W. porozumienia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4, można zawrzeć umowę najmu lokalu na czas nieoznaczony z osobami pozostającymi w lokalu po śmierci osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu, należącymi do kręgu osób wymienionych w art. 691 Kodeksu cywilnego, jeśli osoby te zamieszkiwały wspólnie z najemcą w tym lokalu stale do jego śmierci. Zgodnie z przeważającym obecnie stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały Zarządu Dzielnicy polegające na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu, czy też samym zawarciu umowy najmu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. m. W., złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium) (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2499/12, postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 878/14, postanowienie NSA z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2417/14 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Działania organu w tego typu przypadkach nie mają zatem charakteru administracyjnoprawnego. Nie jest tu rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. W takich sprawach dopuszcza się natomiast możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. (...) Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. Stąd też należy uznać, że sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego i dlatego skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji a o zwrocie wpisu - na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ostatnio ustawy.