II SA/Wa 809/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści – oddala skargę – Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] listopada 2014 r. nr [...], którym odmówiono M.L. wydania zaświadczenia, potwierdzającego fakt pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 2274/13) uchylił postanowienie Szefa ABW z [...] października 2013 r. nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2013 r. o odmowie wydania zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie przez M. L., w okresie od [...] sierpnia 1990 r. do [...] sierpnia 2012 r., służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Podał, że Sąd w wytycznych nakazał organowi zbadanie, czy funkcjonariusz wykonywał czynności służbowe w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. Wskazał, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, albowiem z analizy dokumentów znajdujących się w posiadaniu Delegatury ABW we [...] wynika, że w okresie od [...] sierpnia 1990 r. do [...] sierpnia 2012 r. funkcjonariusz nie pełnił służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczególnych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Organ wskazał, że realizując wytyczne Sądu ponownie skierował do komórek organizacyjnych, w których funkcjonariusz pełnił służbę, zapytanie o charakter wykonywanych przez niego czynności i kierownicy ci jednoznacznie ustalili, że w okresie od [...] sierpnia 1990 r. do [...] sierpnia 2012 r. nie wykonywał on czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, rodzajowo określonych w § 4 pkt 1 cytowanego wyżej rozporządzenia. Powołując się na wykładnię Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowaną w wyroku z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, organ stwierdził, że o wydaniu zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury nie decyduje potencjalne ryzyko zagrożenia życia i zdrowia w czasie służby, bo wynika ono z samego charakteru służby, ale wystąpienie skonkretyzowanego zagrożenia. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi M. L. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonych postanowień wskazał na naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa podnosząc, że te same czynności operacyjno - rozpoznawcze stanowiły podstawę do pozytywnych zaświadczeń byłych funkcjonariuszy S. K. i R. D.. Wskazywał, iż inni funkcjonariusze, którzy nie pracowali na stanowiskach operacyjnych dostatecznie długo C. R., P. W., K. T. uzyskali stosowne zaświadczenia. Skarżący podnosił, że zwrócił się do swoich bezpośrednich przełożonych o potwierdzenie iż uczestniczył w czynnościach operacyjnych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. Wskazał, że przedłożył te dokumenty organowi – oświadczenie M. R., R. B.. Podkreślił, że przełożeni wskazali gdzie, w jakich materiałach, można znaleźć potwierdzenie tych faktów. Tymczasem organ w ogóle się nie odniósł do tych dowodów, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Zarzucił również naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz terminu załatwienia sprawy. Na koniec podniósł, że organ nie wyjaśnił, dlaczego zmieniona została treść pisma z Wydziału [...] Delegatury ABW we [...], którym pierwotnie przyznano mu prawo do podwyższenia emerytury o 0,5%. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Nadto wniósł o nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentów (oświadczeń byłych przełożonych skarżącego) A. B., M. R.. Wskazał, że postępowanie zaświadczeniowe ma charakter uproszczony, gabinetowy, w którym organ konfrontuje treść wniosku z treścią posiadanych przez organ danych. Odnosząc się do zarzutu oświadczeń R. B., M. R. (byłych przełożonych skarżącego) organ stwierdził, że dopuszczenie tego dowodu nie służyłoby ocenie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu, lecz prowadziłoby do dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia, co oznaczałoby nieuprawnioną ingerencję Sądu w kompetencje organu. Nadto wskazał, że brak jest podstaw do uwzględnienia tegoż dowodu, z uwagi na to nie występuje potrzeba wyjaśnienia istotnych wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie bezsporne jest, że inicjujący przedmiotowe postępowanie wniosek M. L. dotyczył wydania zaświadczenia, potwierdzającego fakt pełnienia w okresie od [...] sierpnia 1990 r. do [...] sierpnia 2012 r. służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, co uzasadnia podwyższenie wymiaru emerytury. Sporne jest, czy w okresie tym skarżący pełnił służbę w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 900). Stosownie do wytycznych, zawartych w wyroku Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2274/13, organ ponownie przeprowadzając postępowanie wyjaśniające ustalił, że w okresie od [...] grudnia 1997 r. do [...] sierpnia 2012 r. (k-89) skarżący nie spełnił warunków, dotyczących podwyższenia emerytury. Podwyższenie wynika z dokumentu WR – [...] (sporządzonego po uchyleniu przez tutejszy Sąd przedmiotowej sprawy). Wskazać należy, iż na pismo organu z [...] września 2014 r. nr [...], dotyczące pełnienia przez skarżącego służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy(...), Wydział [...] Delegatury we [...] w piśmie z [...] października 2014 r. WR – [...] stwierdził, że w okresie od [...] sierpnia 1990 r. do [...] grudnia 1997 r. nie odnaleziono materiałów, że skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (k-85). Natomiast w piśmie ABW Delegatura we [...], Wydział [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...] (k-88) stwierdził zaś, że w okresie od [...] grudnia 1997 r. do [...] sierpnia 2012 r. M.L. realizował czynności o charakterze operacyjno-rozpoznawczym. Jednocześnie wskazał, iż mając na uwadze kryterium wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, potwierdzono, iż M. L. w okresie: od [...] grudnia 1997 r. do [...] sierpnia 2012 r. w myśl art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) nie wypełnił warunków, dotyczących podwyższenia emerytury – za powyższy czasookres służby w UOP i ABW (k - 90). Wskazać należy, iż w postępowaniu administracyjnym o wydanie zaświadczenia, procedowanie sprowadza się jedynie do analizy materiału, będącego w posiadaniu organu. Dlatego organ nie może odnosić się do twierdzeń wskazywanych przez stronę, ale opiera się wyłącznie na posiadanym materiale dowodowym. Zatem uwagi i wnioski zainteresowanego mogą odnosić się jedynie do materiału dokumentacyjnego, będącego już w posiadaniu organu, a nie do materiału, który można byłoby dopiero pozyskać w przy użyciu innych instytucji dowodowych. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczególnych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), środkiem dowodowym, potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających powyższe fakty, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej. Taka treść przepisu również wskazuje na ograniczony zakres prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie wydania zaświadczenia. Organ, prowadzący postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania żądanego zaświadczenia, nie może uwzględniać jako dowodu zeznań świadków, gdyż zgodnie z art. 75-86 k.p.a. mogą być one dopuszczone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organem emerytalnym, w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego i ich wysokości. Dlatego też dołączone do skargi oświadczenia byłych przełożonych skarżącego z [...] kwietnia 2015 r., sporządzone na etapie wniesienia skargi, po wydaniu zaskarżonego postanowienia nie mogły zostać uwzględnione w postępowaniu zaświadczeniowym. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Z uwagi na ten charakter jest w doktrynie nazywane postępowaniem gabinetowym. Zgodnie z przepisem art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do treści art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w k.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest bowiem, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Postępowanie wyjaśniające odnosi się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, oraz oceny, czy odnoszą się one do osoby wnioskodawcy, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ich ewentualnych dysponentów. Postępowanie wyjaśniające, określone w art. 218 k.p.a., ogranicza się zatem jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1379/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie zaś do cytowanego art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia przybiera postać postanowienia. Wyjaśnić również należy, iż Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę oceny dokonał w aspekcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 736), w którym przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, częściowo uznany został za niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis utracił moc w zakresie, w jakim nakłada na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.