II SA/Wa 810/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński (spr.), Protokolant ref. staż. Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi W. D., R. D., M. S., K. W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej: 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2) zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości; 3) zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz W. D., R. D., M. S. oraz K. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów procesu. Pismem z dnia 11 listopada 2011 r. W. D. oraz M. S. zwrócili się do Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego o udzielenie informacji publicznej w postaci: 1. kserokopii instrukcji eksploatacji rurociągów bardzo wysoko ciśnieniowych wybudowanych w miesiącu czerwcu 2011 r. na terenie osiedla mieszkaniowego D. w R. na terenie oznaczonym zgodnie z ogłoszeniem zawartym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. jako obręb geodezyjny [...] i oznaczonego zgodnie z ewidencją prowadzoną przez Państwowy Instytut Geologiczny jako obszar górniczy Z. w R.; 2. protokołu z kontroli projektu i badań budowy, procedury oceny zgodności wyżej wymienionych urządzeń ciśnieniowych. Prezes Urzędu Dozoru Technicznego uznając, iż wniosek dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. przekazał zainteresowanym "Sprawozdania z uzgodnienia dokumentacji techniczno-konstrukcyjnej" o numerach: [...] oraz [...]. Natomiast w pozostałym zakresie wniosku, w tym samym dniu, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), wydał decyzję odmowną. Argumentując powyższe rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał, iż nie posiada instrukcji eksploatacji, a także protokołu badań budowy przedmiotowych rurociągów i wyjaśnił, że forma dozoru uproszczonego nie przewiduje sprawowania dozoru na etapie eksploatacji tego typu urządzenia. Dlatego Urząd Dozoru Technicznego nie posiada również dokumentów związanych z procedurą oceny zgodności przedmiotowych rurociągów przesyłowych. Nadto organ wskazał, że sprawozdania z uzgadniania dokumentacji techniczno-konstrukcyjnej nr [...] oraz [...] nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa P. S. A. Oddział S., jednak wszelka dokumentacja stanowiąca załącznik do wskazanych wyżej sprawozdań, w szczególności projekt techniczny oraz rysunki, stanowi tajemnicę powyższego przedsiębiorstwa. W odwołaniu do Ministra Gospodarki zainteresowani zarzucili, iż stanowisko organu I instancji nie uwzględnia art. 61 Konstytucji RP i narusza zasadę jawności działania organów władzy i informacji o stanie bezpieczeństwa najbliższego miejsca zamieszkania. Minister Gospodarki, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321 ze zm.), art. 16 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego z dnia [...] stycznia 2012 r., odmawiającą udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia instrukcji eksploatacji rurociągów, załączników do protokołów z kontroli projektów, protokołu badań budowy oraz procedury oceny zgodności wysokociśnieniowych rurociągów wybudowanych w miesiącu czerwcu 2011 r. na terenie osiedla mieszkaniowego D. w R. W uzasadnieniu decyzji Minister Gospodarki uznał odwołanie za chybione i podzielił argumentację organu I instancji. W szczególności podzielił pogląd, iż żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez tajemnicę przedsiębiorcy rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. P. S. A. Oddział w S. działania takie podjął, co do załącznika do żądanej instrukcji i żądanych sprawozdań, w szczególności do projektu technicznego oraz rysunków i dlatego informacje te stanowią tajemnicę powyższego przedsiębiorstwa. Nadto organ I instancji nie posiada instrukcji eksploatacji, protokołu badań budowy przedmiotowych rurociągów i nie posiada również dokumentów związanych z procedurą oceny zgodności przedmiotowych rurociągów przesyłowych. Minister Gospodarki wyjaśnił, iż forma dozoru uproszczonego nie przewiduje sprawowania dozoru na etapie eksploatacji tego typu urządzenia. Rurociągi przesyłowe podlegają dozorowi technicznemu zgodnie z § 1 pkt 1 lit. j rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. Nr 120, poz. 1021 ze zm.). Z akt zgromadzonych w sprawie wynika, że dla urządzeń tych ustalona została forma dozoru technicznego uproszczonego. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym, urządzenia objęte dozorem technicznym uproszczonym są eksploatowane bez konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na eksploatację. W związku z powyższym, oddanie do eksploatacji rurociągów przesyłowych nie wymaga przeprowadzenia czynności, o których mowa w art. 14 ustawy o dozorze technicznym. Czynności te obejmują m. in. sprawdzenie kompletności i prawidłowości przedłożonej dokumentacji, badanie urządzenia, poprzez sprawdzenie zgodności wykonania tego urządzenia z dokumentacją i warunkami technicznymi dozoru technicznego oraz przeprowadzenie próby technicznej przed uruchomieniem urządzenia oraz w warunkach pracy (art. 14 ust. 2 pkt 1, 2, 3 ustawy o dozorze technicznym). Wobec powyższego, Prezes Urzędu Dozoru Technicznego nie mógł posiadać dokumentacji w postaci instrukcji eksploatacji, jak również protokołu badań budowy (o których mowa we wspomnianych wyżej art. 14 ust. 2 pkt 2). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy o dozorze technicznym, dla urządzeń objętych dozorem technicznym uproszczonym, czynności dozoru technicznego przeprowadza się jedynie na etapie wytwarzania urządzenia technicznego. Natomiast czynności te obejmują przeprowadzenie badania typu oraz sprawdzenie, czy urządzenie jest wytworzone zgodnie z warunkami określonymi w art. 9 ust. 4 tej ustawy. Warunki te odnoszą się do specyfikacji technicznych urządzenia, technologii oraz materiałów stosowanych przy wytwarzaniu urządzenia technicznego. Zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla urządzeń ciśnieniowych i zespołów urządzeń ciśnieniowych (Dz. U. 2005 Nr 263, poz. 2200), rozporządzenia tego nie stosuje się do rurociągów przesyłowych. W związku z powyższym, rurociągi przesyłowe nie podlegają ocenie zgodności, a w konsekwencji nie tworzy się dokumentacji związanej z oceną zgodności przedmiotowych rurociągów. W związku z powyższym, organ I instancji nie mógł posiadać również wnioskowanego "protokołu procedury oceny zgodności". Polemizując z odwołaniem, organ II instancji powołał się na przepis art. 61 Konstytucji RP, który nie daje bezwzględnego prawa do uzyskiwania wszelkiej informacji publicznej. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji ograniczenie tego prawa jest możliwe jedynie w sposób określony w ustawie między innymi z uwagi na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadziła w art. 5 ust. 2 takie ograniczenie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, zdefiniowaną w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Decyzja Ministra Gospodarki została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W. D., M. S., R. D. i K. W. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucali, iż oba organy nie ustaliły, kto był stroną prowadzonego postępowania administracyjnego przed Urzędem Dozoru Technicznego dotyczącego zamiennego projektu urządzeń technicznych i zagospodarowania złoża węglowodorowego Z., kopalni Z. i organy te nie udzieliły odpowiedzi na postawione wnioski (w zakresie informacji publicznej), zwłaszcza w zakresie odmowy przesłania kopii dokumentacji rysunkowej. Twierdzili, iż żądana przez nich dokumentacja nie uzyskała wymaganych prawem akceptacji od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Straży Pożarnej, Państwowej Inspekcji Pracy i innych organów zaś do chwili obecnej brak jest wykonania ustawowego obowiązku sporządzenia planu zagospodarowania terenu górniczego Z., zgodnie z art. 53 prawa geologiczno-górniczego, obowiązującego w chwili wydawanego uzgodnienia przez Urzędem Dozoru Technicznego, o czym świadczy wyrok WSA w Rzeszowie syng. akt 461/07. W dalszej części skargi skarżący podnosili negatywne następstwa takich działań dla bezpieczeństwa mieszkańców i ich nieruchomości oraz okolicznego mienia komunalnego oraz mienia Skarbu Państwa na tym terenie. Wskazywali nadto na naruszenie konstytucji RP i art. 7, art. 10 oraz art. 77 Kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania niniejszej sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż osoby, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, to jest R. D. i K. W. posiadają legitymacje do wniesienia skargi w rozumieniu przepisu art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem mają niewątpliwie interes prawny co do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, który z uwagi na jej przedmiot, jest bardzo szeroko definiowany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał niniejszą sprawę jedynie pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał formalno – prawnych możliwości zbadania i ustosunkowania się do szeregu zarzutów skargi dotyczących inwestycji wydobywczych na terenie osiedla mieszkaniowego D. w R., albowiem wykraczały one poza ramy niniejszej sprawy, to jest oceny prawidłowości podjętych w niniejszej sprawie przez oba organy decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Analizując niniejszą sprawę, pod wyżej wskazanymi kryteriami, należy stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej wyłuszczonych. Zarówno Prezes Urzędu Dozoru Technicznego rozpatrujący sprawę jako organ I instancji, jak i Minister Gospodarki za prawidłowe uznali wydanie decyzji odmownej w ramach art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, argumentując takie rozstrzygnięcie sprawy dwoma okolicznościami: brakiem przez organ I instancji żądanej przez zainteresowanych dokumentacji (pierwsza przesłanka) i niemożnością jej udostępnienia zainteresowanym, z uwagi na prawnie chronioną tajemnicę osób trzecich (druga przesłanka). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie, argumentacja taka jest błędna i wynikająca z niewłaściwego stosowania przez oba organy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zasady dostępu każdej osobie do posiadanej przez dany podmiot informacji publicznej. Bardzo istotny jest tu sam fakt istnienia po stronie danego organu (ewentualnie innego podmiotu) żądanej przez zainteresowanego informacji. Zatem, jeżeli dany organ, do którego adresowany jest wniosek o udostępnienie danej informacji publicznej, informacji takowej nie posiada, to odmowa jej udostępnienia w formie decyzji jest niewłaściwa. Wystarczy tu niezwłoczne powiadomienie zainteresowanego o tym fakcie, w formie zwykłego pisma albo innej formy informacji, która do niego z pewnością dotrze. Wydawanie decyzji w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest tu błędne. Bowiem skoro organ informacji żądanej nie posiada, to nie ma możliwości zastosowania w takiej sprawie omawianej wyżej ustawy, a zatem również jej szczególnego trybu wydawania decyzji przewidzianych w art. 16. Zatem skoro Prezes Urzędu Dozoru Technicznego żądanych przez zainteresowanych, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumentów nie posiadał i jak wynika z wywodów organów obu instancji, fakt tego braku dokumentów był usprawiedliwiony przepisami prawa, to jakiekolwiek wdawanie się, co do oceny i rozważań, czy dokumenty te stanowią w jakiejś części czy całości tajemnice określonego przedsiębiorstwa jest chybione i zbędne. Takie argumenty mogłyby być zasadne, gdyby organ odmawiał udostępnienia posiadanych przez ten organ dokumentów, z uwagi na prawnie chronioną tajemnicę osób trzecich. Nie jest natomiast zasadne wydawanie decyzji odmownej w trybie art. 16 w zw. z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (jak to błędnie uczynił Prezes Urzędu Dozoru Technicznego i co zostało błędnie zaaprobowane decyzją organu II instancji), gdy organ I instancji przedmiotowych dokumentów w ogóle nie posiada. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 132 i art. 145. § 1 pkt 1 a) przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast w zakresie kosztów postępowania, na zasadzie art. 200 tej ustawy.