II SA/Wa 819/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi J. H. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia okresu pozostawania poza służbą do wysługi lat oddala skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej Szef ABW) rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy wcześniejszy rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] o zaliczeniu okresu pozostawania poza służbą do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Szef ABW rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2002 r., utrzymanym w mocy rozkazem z dnia [...] lipca 2002 r., zwolnił J. H. (dalej jako skarżący) ze służby w ABW. W związku z tym, skarżący w okresie od [...] lipca 2002 r. do [...] maja 2003 r. był zarejestrowany jako bezrobotny z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od [...] sierpnia 2002 r. do [...] lutego 2003 r., natomiast w okresie od [...] sierpnia 2003 r. do [...] grudnia 2003 r. był zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 listopada 2003 r., sygn. akt II SA 2561/03 uchylił rozkazy personalne w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. Wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2006 r. skarżący wystąpił do Szefa ABW o zaliczenie okresu od zwolnienia ze służby w ABW do dnia przywrócenia go do służby wskutek wyroku sądu do wysługi lat i przyznanie wszystkich świadczeń pieniężnych za ten czas. Szef ABW rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] , wydanym na podstawie § 3 ust. 1, 2, 3 i 4 w związku z § 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 172, poz. 1407 ze zm.), 1. zaliczył skarżącemu: • okres od [...] lipca 2002 r. do [...] grudnia 2002 r. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy ABW jako okres służby w ABW, • okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych od [...] grudnia 2002 r. do [...] lutego 2003 r. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy ABW jako inny okres wliczony na podstawie odrębnych przepisów, 2. ustalił na dzień 18 sierpnia 2006 r. łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, wynoszącą 22 lata, 6 miesięcy i 18 dni, 3. w pozostałym zakresie wniosku nie uwzględnił. Od decyzji tej J. H. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym wskazał, że w okresie, w którym wypowiedziano mu stosunek służbowy i zwolniono ze służby ([...] lipca 2002 r.), do czasu przywrócenia go do służby wyrokiem sądu administracyjnego ([...] listopada 2003 r.) pozostawał poza służbą z powodu rażącego naruszenia prawa decyzją o zwolnieniu ze służby. Zatem nigdy nie utracił przymiotu funkcjonariusza i w związku z tym, cały okres pozostawania poza służbą powinien być mu w całości zaliczony do wysługi lat i za ten okres winno przysługiwać mu uposażenie. Szef ABW nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku i podanym na wstępie rozkazem personalnym utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2010 r. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że z uwagi na wadliwe wypowiedzenie stosunku służbowego J. H. nigdy nie utracił statusu funkcjonariusza i nie pozostawał poza służbą. Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 583/08 przesądził, biorąc pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, że zwolnienie skarżącego ze służby w wyniku rozkazu personalnego o wypowiedzeniu stosunku służbowego, nastąpiło w dniu [...] grudnia 2002 r. W konsekwencji, w świetle art. 121 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, prawo do uposażenia przysługiwało mu do czasu upływu okresu wypowiedzenia. Organ podkreślił, w ślad za NSA, że skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego rozciągają się jedynie na okres do dnia [...] grudnia 2002 r., a po upływie tego okresu nie sposób przyjąć, że stosunek służbowy istniał, a w konsekwencji, że przysługiwało prawo do uposażenia. Jednocześnie organ wskazał, że wyrok NSA z dnia 7 listopada 2003 r. uchylający rozkazy personalne o wypowiedzeniu stosunku służbowego wywołuje skutki prawne jedynie ex nunc, czyli od daty jego ogłoszenia i reaktywowania z dniem ogłoszenia wyroku stosunku służbowego. Dodatkowo Szef ABW podniósł, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny utrata w określonym zakresie mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji jest kwalifikowana jako wadliwość dająca podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 a § 1 k.p.a. Ponadto organ wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia, nowe ustalenie wysługi lat dla celów uposażeniowych następuje na udokumentowany wniosek funkcjonariusza. Zatem złożenie takiego wniosku przez skarżącego w dniu 18 sierpnia 2006 r., stanowi dzień, na który ustalono wysługę uposażeniową i data ta została prawidłowo przyjęta. Decyzja Szefa ABW stała się przedmiotem skargi J. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej skarżący zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i niedokładne wyjaśnienie sprawy oraz naruszenie art. 2 w związku z art. 24 Konstytucji RP oraz art. 32 Konstytucji RP. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych rozkazów i zaliczenie do wysługi lat okresu od [...] lipca 2002 r. do [...] listopada 2003 r., jako okresu służby w ABW oraz jako okresu uwzględnianego przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy ABW. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że motywami, dla których NSA w wyroku z dnia 7 listopada 2003 r. uchylił rozkazy personalne o wypowiedzeniu mu stosunku służbowego było stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że nigdy nie utracił przymiotu funkcjonariusza, a przywrócenie do służby nastąpiło ex lege. W związku z tym, że w świetle prawa nigdy nie przestał być funkcjonariuszem, to Szef ABW powinien był zaliczyć mu do wysługi lat cały okres pozostawania poza służbą. Skarżący podkreślił, że fakt pozostawania poza służbą wskutek winy organu nie może oznaczać, że funkcjonariusz ma ponosić konsekwencje wadliwego działania organu. W piśmie procesowym z dnia 27 sierpnia 2010 r. stanowiącym uzupełnienie skargi skarżący podniósł, że Sąd Rejonowy dla [...] Wydział I Cywilny w sprawie [...] wyrokiem z dnia [...] grudnia 2008 r. zasądził od Skarbu Państwa – Szefa ABW odszkodowanie z tytułu pozostawania poza służbą na skutek bezprawnego zwolnienia. Skarżący wskazał, że ustalona szkoda i przyznane odszkodowanie obejmuje wartość uposażenia za cały okres pozostawania poza służbą, a więc także za okres, który pominięto przy zaliczeniu do wysługi lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając, czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzja podlega uchyleniu. Rolą sądu administracyjnego nie jest przy tym rozstrzyganie spraw i wyprowadzanie własnych wniosków z materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do tego, czy organ powinien zaliczyć skarżącemu jako okres służby w ABW również okres od [...] lutego 2003 r. do [...] listopada 2003 r., tj. do dnia uchylenia przez NSA decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Na wstępie zasadnym wydaje się wskazanie, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem uchylenia przez sąd administracyjny decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby jest "reaktywowanie" stosunku służbowego z dniem ogłoszenia wyroku. Taki wyrok wywołuje więc skutki na przyszłość ("ex nunc"), czyli na przyszłość licząc od daty uchylenia, a nie wstecz ("ex tunc") (tak w wyroku z dnia 13 grudnia 2001 r., II SA 324/01, w wyroku z dnia 13 września 2001 r., II SA 3288/00, wyrok z dnia 24 maja 1999 r., II SA 459/99, wyrok z dnia 25 lutego 2009 r., I OSK 484/04 i inne). Oznacza to, że od dnia wyroku decyzja o zwolnieniu ze służby przestaje obowiązywać, a strona znajduje się w takiej sytuacji służbowej, w jakiej pozostawała w dniu zwolnienia ze służby. Dopiero stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje konsekwencje ex tunc (wada istniejąca od samego początku, czyli od daty wydania nieważnej decyzji). W rozpoznawanej sprawie wyrok uchylający decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby został wydany dnia 7 listopada 2003 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżona decyzja w przedmiocie wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego została uchylona nie z powodu uznania przez Sąd, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż w takiej sytuacji Sąd stwierdziłby nieważność zaskarżonej decyzji. NSA doszedł do przekonania, że w sprawie zostały naruszone przepisy prawa materialnego i procesowego i dlatego też decyzję uchylił. Zwrócić przy tym należy uwagę, że sytuacja skarżącego w kontekście wyroku z dnia 7 listopada 2003 r. (II SA 2561/03) była już przedmiotem analizy przez NSA przy okazji sprawy w przedmiocie uposażenia skarżącego. Rozważania poczynione przez NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2009 r. (I OSK 583/08) są miarodajne i w rozpoznawanej sprawie. Sąd wskazał w nich, że wyrok z dnia 7 listopada 2003 r. mógł wywołać skutki prawne jedynie ex nunc, czyli od daty jego ogłoszenia, co wiąże się z reaktywowaniem stosunku służbowego dopiero od tego momentu. Brak rozstrzygnięcia Sądu w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji powoduje, że nie sposób mówić o oddziaływaniu tegoż wyroku ze skutkiem ex tunc. Stąd też o istnieniu stosunku służbowego, mówić można najwcześniej dopiero w dniu ogłoszenia wyroku uchylającego rozkazy personalne o jego wypowiedzeniu. W powyższym wyroku NSA wskazał nadto jednoznacznie "że skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego rozciągają się jedynie na okres do dnia [...] grudnia 2002 r. Po upływie tego okresu nie sposób jest przyjąć, że stosunek służbowy istniał". Mając powyższe na uwadze Sąd, rozpoznając przedmiotową sprawę, uznał, że organy w sposób prawidłowy dokonały zaliczenia poszczególnych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Organy zasadnie przyjęły, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. (K 45/02) okres wypowiedzenia stosunku służbowego skarżącemu upłynął dnia [...] grudnia 2002 r. Do wysługi lat zaliczyły także okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych od [...] grudnia 2002 r. do [...] lutego 2003 r., uznając go za inny okres wliczany na podstawie odrębnych przepisów oraz okres od dnia przywrócenia do służby do dnia złożenia wniosku o zaliczenie podanego okresu do wysługi lat w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Brak było natomiast podstaw do zaliczenia do wysługi lat okresu pomiędzy [...] lutego 2003 r. a [...] listopada 2003 r. Jak wskazał NSA w powołanym powyżej wyroku, okres między zwolnieniem ze służby, a reaktywowaniem stosunku służbowego na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2003 r., to okres pozostawania poza służbą i jako taki nie może zostać zaliczony do wysługi lat. Przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie zasad i trybu zaliczenia okresów służby pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego szczegółowo regulują jakie okresy są zaliczane do wysługi lat. Zasady i tryb wynikający z powyższego rozporządzenia został zastosowany w rozpoznawanej sprawie w sposób prawidłowy. Organy nie naruszyły przy tym przepisów art. 7, 8, 9 i 12 § 1 k.p.a. Stan sprawy został wyjaśniony w sposób szczegółowy i organy dokonały prawidłowej jego subsumcji pod mającą zastosowanie w sprawie normę prawną. Uzasadnienia decyzji odnoszą się szczegółowo do sytuacji skarżącego, przy uwzględnieniu orzeczeń NSA dotyczących skarżącego, jak i orzecznictwa w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym. Organy, rozstrzygając w przedmiocie wniosku skarżącego, nie naruszyły też wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP. Zaskarżone rozkazy personalne jako podstawę materialnoprawną mają obowiązujące przepisy, do których odnosząc się organy uzasadniły swoje stanowisko. Argumentacja organów nie budzi zastrzeżeń. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego "równość w prawie" oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnych sytuacjach. Zatem równo i według jednakowej miary traktowane być powinny wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej zasada ta nie została naruszona. Skarżący nie wskazał, aby innemu funkcjonariuszowi ABW, będącemu w takiej sytuacji faktycznej jak skarżący, organ do wysługi lat zaliczył okres pozostawania poza służbą. Analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego prowadzi natomiast do wniosku, że stanowisko organu, takie jak zostało zaprezentowane w rozpoznawanej sprawie, znajduje zastosowanie w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym. Zasądzenie wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. ([...] ) od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącego odszkodowania wzmacnia tezę, iż w spornym okresie skarżący był poza służbą. Nastąpiło to bez jego winy, lecz z powodu niezgodnego z prawem działania funkcjonariusza państwowego i dlatego też skarżącemu należało się odszkodowanie. Na zasadność takiego roszczenia odszkodowawczego zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2009 r., który wskazał także, że do funkcjonariuszy ABW w zakresie świadczeń związanych z okresem pozostawania poza służbą nie można stosować odpowiednio przepisów Kodeksu pracy czy ustawy o Służbie Granicznej. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, uznając, że zaskarżony rozkaz odpowiada prawu, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sąd oddalił wnioski dowodowe, albowiem wnioskowane dowody nie mogły wyjaśnić jakichkolwiek wątpliwości. Treść rozstrzygnięcia zawarta w wyroku z dnia 7 listopada 2003 r. (II SA 2561/03) jest znana i niesporna między stronami.