II SA/Wa 820/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Jacek Fronczyk, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi E. Z. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa oddala skargę E. Z. pismem z dnia [...] marca 2013 r. wniósł po bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy W. do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wynikającego z uchwalenia przez Radę Gminy W. uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa M. z dnia [...] grudnia 2012 r., na mocy art. 101 i 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. uchwałę wniósł o uwzględnienie postawionych zarzutów. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu [...] marca 2013 r. otrzymał negatywną odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Wskazał, że zgodnie z wykładnią art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skargę mogą także wnieść osoby, które pełnią funkcje publiczne w organach gminy i gminnych jednostkach organizacyjnych, jeżeli wykażą naruszenie swojego indywidualnego interesu prawnego. Podał, że jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone w następujących punktach Statutu Sołectwa M.: - § 19 ust. 1 pkt 5 - powierza się wykonywanie uchwał i zarządzeń w zakresie dotyczącym sołectwa - sołtysowi, jest to niezgodne z art. 30 ust. 1 usg, który nakazuje wójtowi wykonywanie uchwał Rady Gminy. Zapis ten narusza uprawnienie do oczekiwania skutecznego, szybkiego, rzetelnego i faktycznego wykonywania uchwał rady gminy przez wójta, - § 19 ust. 1 pkt 14 - sołectwo jako organ pomocniczy jednostki samorządu terytorialnego nie może sporządzać rozliczenia z działalności finansowej i gospodarczej, gdyż z mocy samego prawa nie posiada osobowości prawnej i nie może prowadzić działalności gospodarczej. Gdyby utrzymać zapis, to każdy z sołtysów musiałby prowadzić własną pełną księgowość w sołectwie oraz mieć możliwość wydawania samodzielnie środków budżetowych, byłoby to dublowanie roli Gminy ale i dodatkowy koszt, w konsekwencji doprowadziłoby do obniżenia możliwości finansowych gminy do zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, - § 23 ust. 1 - daje Zebraniu Wiejskiemu prawo wyboru sołtysa i rady sołeckiej, przez co odbiera korzystającemu z pełni praw publicznych prawo do wyboru komisji skrutacyjnej oraz prawo współdecydowania o ilości członków komisji skrutacyjnej. Zapis ten narusza również jego prawa zagwarantowane w art. 2 i 32 konstytucji RP do traktowania na równi z innymi mieszkańcami tej samej społeczności lokalnej, ponieważ w sołectwach o liczbie mieszkańców powyżej 1400 osób obowiązują inne zasady, - § 23 ust. 4 - brak przedstawiciela wszystkich stron bezpośrednio zainteresowanych tj. każdego z kandydatów na sołtysa, stwarza możliwość fałszowania wyników wyborów. W takiej sytuacji w komisji skrutacyjnej mogą zostać ludzie tego z kandydatów na sołtysa , którego wójt najbardziej lubi oraz jego przedstawiciel. Podkreślił, że Rada Gminy tworząc statut (prawo miejscowe) ma obowiązek zadbania o to, aby ustanowione przez nią prawo dawało pewność co do braku możliwości ingerencji w wyniki osób trzecich, - § 23 ust. 8 - kwestionuje, dlaczego w skład komisji skrutacyjnej ma wchodzić przedstawiciel urzędu gminy lub osoba upoważniona przez wójta, skoro Zebranie Wiejskie wybiera sołtysa i radę sołecką i stawia pytanie dlaczego nie mogą wybrać komisji skrutacyjnej, - § 23 ust. 15 - nie przewiduje, że wyniki wyborów mają być ogłoszone bezpośrednio na Zebraniu Wiejskim, stwarza to kolejną pokusę ingerencji w wyniki wyborów, - § 26 pkt 1 ust. 2 - zawiera nierealny zapis aby pod wnioskiem o odwołanie sołtysa lub członka rady sołeckiej trzeba było zebrać 10% podpisów osób uprawnionych do głosowania. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ korzystanie z praw radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżania uchwały rady gminy przed sądem administracyjnym. Rada jako organ kolegialny jest związana podejmowanymi przez siebie uchwałami. Uchwały rady gminy, których legalność lub celowość kwestionuje radny tej gminy, nienarusza jego "interesu prawnego" ani "uprawnienia" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przysługuje mu więc legitymacja do wniesienia przewidzianej w tym przepisie skargi do sądu administracyjnego. Podkreślił, że skarżący nie wykazał w jaki sposób uchwała w sprawie uchwalenia statutu sołectwa narusza jego konkretny, indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Skarżący wskazuje, że kwestionowane zapisy uchwały naruszają jego uprawnienie do rzetelnych wyborów i funkcjonowania sołectwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił i zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obowiązującej od 1 stycznia 2004 r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołanej dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. (art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 p.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na: 1) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 2) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione w pkt 1), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 3) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na Uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa M. została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez E. Z.. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Przed ewentualnym rozpoznaniem takiej skargi sąd administracyjny jest zobowiązany do zweryfikowania przesłanek jej dopuszczalności. Ze względu na przedmiot uchwały ustawa wprowadza ograniczenie dopuszczalności skarg, postanawiając, że mogą nimi być objęte uchwały podjęte "w sprawie z zakresu administracji publicznej". W tym względzie Sąd nie podziela stanowiska Rady Gminy W., że wniesiona skarga podlega odrzucenia z uwagi na fakt, iż dotyczy sprawy nie posiadającej przymiotu sprawy z zakresu administracji publicznej. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie stoi tymczasem na stanowisku, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadzie art. 101 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy podlegają uchwały zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, a także wszelkie inne uchwały regulujące wykonywanie przez organy samorządu ich zadań administracyjnych, przy czym dopuszczalność zaskarżenia obejmuje również normy organizacyjno-kompetencyjne (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1990 r. sygn. SA/Wr 952/90, ONSA 1990/4/4). W uchwale z dnia 14 września 1994 r. w sprawie W 5/94 Trybunał Konstytucyjny wskazał zaś, że te uchwały organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które nie są w swej treści decyzjami indywidualnymi w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym jako przepisów odrębnych, są zaskarżalne do sądu administracyjnego przez osobę zainteresowaną, gdy brak innych procedur gwarantujących skuteczną ochronę jej prawnych interesów. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zakwestionowania dopuszczalności zaskarżenia uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. ze względu na jej przedmiot. Przechodząc do badania legitymacji procesowej skarżącego należy wyjaśnić, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia praw. Przepis ten daje zatem prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania przepisu wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia przysługujące w tym zakresie obywatelowi nie sięgają tak daleko, jak uprawnienia organu nadzoru nad działalnością gminną (art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), czy prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Jeżeli tak to warunkiem uznania legitymacji skarżącego w niniejszej sprawie nie mógł być sam fakt posiadania przez niego interesu prawnego czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale niebudzące wątpliwości naruszenie jego interesu prawnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna, albo ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Uchwały organów samorządowych, mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego (na przykład prawo własności). Nie można wyłączyć, iż prawne umocowanie owych interesów lub uprawnień tkwić będzie bezpośrednio w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, a nawet Konstytucji. W rozumieniu bowiem art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym interes prawny skarżącego może być naruszony także uchwałą, która negatywnie wpływa na jego status prawny jako mieszkańca gminy. Ponieważ skarga złożona na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, przeto do wniesienia takiej skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Należy zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu albo uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Dlatego badanie legitymacji procesowej następuje na rozprawie, a wykazanie braku legitymacji nakazuje oddalić skargę, a nie odrzucić jak wnioskowała Rada Gminy W.. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednocześnie pogląd, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały gminy, gdyż jego intencją nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. Radny musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia go jego własnych uprawnień chronionych prawem (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 1997 r. sygn. akt II SA 8/97, Wspólnota 1997/41/26, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. akt II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170, postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2003 r. sygn. akt VSA 1785/02, niepubl.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia chronionego prawem, podjęciem przez Radę Gminy W. zaskarżonej uchwały. W treści skargi skarżący w ogóle nie podnosi argumentu naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. Zwracając się do Sądu o zbadanie legalności zaskarżonej uchwały wskazuje, że narusza ona przepisy obowiązującego prawa i została podjęta w wyniku dyskryminującego i bezprawnego działania Rady Gminy W.. Tymczasem należy jeszcze raz podkreślić, że na zasadzie art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy wnosząc skargę należy wykazać naruszenie interesu prawnego rozumianego w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako zindywidualizowany interes faktyczny chroniony konkretną norma prawną (vide np. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). W skardze skarżący nie wskazał przepisu prawa gwarantującego mu konkretne uprawnienia naruszone zaskarżoną uchwałą. Reasumując Sąd stwierdza, że skarżący nie wykazał, że doszło do naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu składającego skargę, a obiektywna wadliwość prawna uchwały jak wykazano wyżej nie może stanowić podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przedstawione stanowisko zyskało aprobatę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, niepubl. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1563/04 niepubl., wyrok NSA z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt II GSK 255/07 niepubl.). Stanowisko to podziela także skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie. Skarżący jedynie domniemywa, że wskazane przez niego zapisy mogą stanowić pokusę np. do fałszowania wyników wyborów. Uwzględniając powyższe wywody, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.