II SA/Wa 831/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz G. P. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. nakazuje ściągnięcie od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwoty 200 zł (dwieście złotych) tytułem należnej opłaty sądowej. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Prezesem ZUS") z dnia [...] kwietnia 2018 r. o numerze [...] w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: "ZUS") opublikował na stronie internetowej Zapytanie o informację (zwane dalej: "Zapytaniem") – Usługa Ciągłości Działania dla środowiska systemowego Maniframe (dostępne pod adresem: http://www.zus.pl/documents/10182/0/Zapytanie+ofertowe+mainframe/d94e39f7-ab7c-41d3-b01f-73c97fd8e3bc). W treści Zapytania wskazano, iż ZUS rozważa uruchomienie postepowania o udzielenie zamówienia na Usługi Ciągłości Działania dla środowiska systemowego Mainframe (pkt 1.1). Celem Zapytania było pozyskanie przez ZUS – od podmiotów zajmujących się profesjonalnie określonymi usługami – danych dotyczących szacunkowego kosztu realizacji (pkt 1.2). Odpowiedź na Zapytanie należało przygotować w oparciu o formularz stanowiący załącznik nr 2 do Zapytania (pkt 3.1). Do formularza załączono trzy tabele, w których należało podać szacunkową wartość usług (Tabela nr 1), ceny za usługi dodatkowe (Tabela nr 2) oraz podsumowanie wartości z Tabel nr 1 i 2 (Tabela nr 3). Jednocześnie zaznaczono, iż w przypadku, gdy informacje zawarte w odpowiedzi na Zapytanie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 419 ze zm.; zwanej dalej: "u.z.n.k."), podmiot składający taką odpowiedź winien to wyraźnie zastrzec w odpowiedzi (pkt. 3.2). Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. – przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej – G. P. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił do Prezesa ZUS o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie: 1) liczby otrzymanych odpowiedzi zawierających ceny; 2) informacji z Tabeli nr 3 dla otrzymanych informacji (bez podania nazw podmiotów – tylko kwoty) dla wszystkich otrzymanych informacji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. – przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej – poinformowano Skarżącego, iż w odpowiedzi na umieszczone w dniu [...] stycznia 2018 r. Zapytanie – ZUS otrzymał odpowiedzi od trzech podmiotów. Wskazano przy tym, iż dwa podmioty zastrzegły, że informacje zawarte w odpowiedziach stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i nie mogą być ujawnione, w związku z czym, w zakresie punktu 2 pytania Skarżącego, wydano decyzję odmowną. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Prezes ZUS odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji w części dotyczącej odpowiedzi dwóch podmiotów na Zapytanie – z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. W uzasadnieniu przywołano definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, zawartą w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., po czym podniesiono, iż z tajemnicy tej wyprowadza się tajemnicę przedsiębiorcy, która w zasadzie pokrywa się zakresowo, choć w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Zdaniem organu, tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec której podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Mając na uwadze okoliczność, iż dwóch przedsiębiorców zastrzegło tajemnicę przedsiębiorstwa, Prezes ZUS uznał, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę dwóch przedsiębiorców. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i zasadzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto Skarżący wniósł o nakazanie udostępnienia wnioskowanej informacji oraz stwierdzenie, że doszło do bezczynności/przewlekłości postępowania w kwestii rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Uzasadniając skargę podniósł, iż wystąpił o przekazanie informacji dotyczących samych kwot, bez szczegółowego rozbicia pozycji i bez wskazywania danych podmiotów, które złożyły odpowiedzi. W ocenie Skarżącego, same kwoty nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, skoro nie są powiązane z przedsiębiorstwem w sposób umożliwiający jego identyfikację. Ponadto zwrócił on uwagę, iż samo zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa nie może być uznane za wystarczającą podstawę odmowy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż Zapytanie zostało przedstawione na etapie rozeznania rynku, przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w związku z czym ZUS nie wskazywał, że wykonawca dla skuteczności zastrzeżenia danej informacji, musi wykazać (w tym przedstawiać stosowne dowody), że dane informacje są objęte zastrzeżeniem. Zdaniem organu, na etapie Zapytania wystarczające było wyłącznie oświadczenie złożone przez podmiot przekazujący odpowiedź, że dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p.") służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Podkreślić jednocześnie należy, iż u.d.i.p. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres przedmiotowy i podmiotowy, przy czym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p.). Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było to, iż żądane przez Skarżącego informacje miały walor informacji publicznej, jak również i to, że Prezes ZUS był podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia. Spór w sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy organ mógł odmówić Skarżącemu udostępnienia części informacji objętych wnioskiem z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy. Przypomnieć zatem należy, iż w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, iż tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa. Definicja legalna pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" została zawarta w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zgodnie z którym przez tajemnicę tę rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W świetle tego przepisu, dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. W doktrynie wskazuje się, iż brak spełnienia choćby jednej ze wskazanych przesłanek dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa. Omawiane pojęcia w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 193/13; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, iż choć sam organ w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji podkreślił funkcjonowanie na gruncie doktryny i orzecznictwa tych dwóch pojęć, to jest "tajemnicy przedsiębiorstwa" i "tajemnicy przedsiębiorcy", to w ocenie Sądu podkreślenie to nie miało dla Prezesa ZUS żadnego znaczenia przy orzekaniu, bowiem wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia pojęć tych użył on zamiennie. Wskazać bowiem należy, iż o ile w Zapytaniu oraz w odpowiedziach dwóch podmiotów mowa jest o tajemnicy przedsiębiorstwa, na co Prezes ZUS wskazuje w pierwszej części uzasadnienia, to już w końcowej jego części posługuje się pojęciem tajemnicy przedsiębiorcy. Z kolei w odpowiedzi na skargę – odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze – organ posługuje się wyłącznie pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa. Niezależnie od tego, iż rozbieżność ta nie miała zasadniczego wpływu na ostateczną ocenę Sądu, przypomnieć należy, iż zarówno w sytuacji, gdy chodzi o tajemnicę przedsiębiorcy, jak i tajemnicę przedsiębiorstwa, odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga: po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego – wykazania, że zaistniały przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji odmownej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być przez podmiot obowiązany omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek ograniczenia prawa dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 192/13). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. o sygn. akt I OSK 2347/15, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Odmowa oparta na tych podstawach, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej (szerzej: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 3260/14). W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi zamanifestować w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonych informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja ta, objęta manifestacją przedsiębiorcy, musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności. Wykazanie przesłanki materialnej względem objętych osnową decyzji informacji, musi nastąpić w uzasadnieniu decyzji odmownej. Natomiast organ nie można przyjmować a priori, twierdząc, że istota materii przesądza, iż określone jedynie w sposób dalece generalny informacje mają taką wartość dla przedsiębiorcy. Ocena tego rodzaju informacji powinna być dokonana i przedstawiona w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający kontrolę stanowiska organu przez sąd administracyjny. Reasumując podkreślić należy, iż uzasadnienie decyzji odmawiającej – na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja podlegała ochronie. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie odpowiada wskazanym wyżej standardom. Organ nie wskazał bowiem, iż zbadał omówione przesłanki w odniesieniu do żądanych przez Skarżącego informacji, a następnie nie wykazał z jakich – zindywidualizowanych i obiektywnych względów – uznał, że podlegają one ochronie i nie mogą być udostępnione Skarżącemu. Podkreślić przy tym należy, iż nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że nie jest wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje złożone w ofercie stanowią dla niego wartość gospodarczą. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 3176/15). W wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 2143/13 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż niewystarczające jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Podobnie w wyroku z tego samego dnia o sygn. akt I OSK 2112/13 stwierdził, iż aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Z kolei w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1939/15 zauważył, iż nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, że to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane poglądy. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż brak było podstaw do przyjęcia, iż żądane przez Skarżącego informacje stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy i tym samym do odmowy ich udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powołanie się przez organ na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy bez wykazania jej istnienia, nie uzasadnia bowiem takiej odmowy. Prezes ZUS nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a naruszenie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek omówione wady stanowiły samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, to podzielić należy stanowisko wywiedzione w skardze, iż objęte wnioskiem informacje dotyczyły wyłącznie wartości liczbowych (sumy wartości), jakie należało wskazać w Tabeli nr 3. Skarżący nie chciał uzyskać informacji o podmiotach (przedsiębiorcach), nie żądał również ujawnienia szacunkowej wartości poszczególnych usług (Tabela nr 2) ani cen usług dodatkowych (Tabela nr 2). W ocenie Sądu, w takim przypadku nie sposób dopatrzyć się zatem niebezpieczeństwa naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa czy przedsiębiorcy. Nie ulega wątpliwości, iż tajemnica taka nie może być oderwana od podmiotów, których ma dotyczyć. Nie można mówić o tajemnicy przedsiębiorstwa bez połączenia jej z tym przedsiębiorstwem. Tak samo rzecz się ma z tajemnicą przedsiębiorcy. Zgodzić należy się zatem ze Skarżącym, iż ujawnienie samych tylko wartości liczbowych, wskazanych w Tabeli nr 3, bez podania od kogo informacje takie pochodzą, nie może być uznane za ujawnienie tajemnicy przedsiębiorcy. Zaznaczyć przy tym należy, iż Zapytanie nie zostało skierowane w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i nie zachodziła obawa, że z uwagi na jawność tego ostatniego, Skarżący miałby możliwość identyfikacji podmiotów, od których pochodziły odpowiedzi. Wystąpienie w trybie Zapytania, które nie jest bliżej znane polskiemu porządkowi prawnemu (Request For Information), nie mogło bowiem oznaczać, że te same podmioty z pewnością będą później uczestnikami postępowania zamówieniowego. Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie stanowisko Prezesa ZUS wyrażone w odpowiedzi na skargę. Organ zdaje się mylić ochronę tajemnicy przedsiębiorcy na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z ograniczeniem dostępu do informacji związanych z postępowaniem zamówieniowym, wynikającym z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2014 r. – Prawo zamówień publicznych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1986 ze zm.). Niezależnie od tego Sąd przypomina, iż jeśli już mowa o trybie zamówień publicznych, to zastrzeżenie tajności nie może dotyczyć nazwy firmy, adresów wykonawców, informacji dotyczących ceny, terminu wykonania zamówienia, okresu gwarancji i warunku płatności ofert – art. 8 ust. 3 w zw. z art. 86 ust. 4 Prawa zamówień publicznych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 916/12). Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącego w zakresie pytania drugiego organ będzie obowiązany w pierwszej kolejności zbadać, czy objęte tym pytaniem informacje są chronione z uwagi na tajemnicę konkretnego przedsiębiorcy. Dopiero w razie uznania, że spełnione zostały przesłanki formalne i materialne dla odmowy ich udostępnienia, Prezes ZUS wyda stosowną decyzję i wyczerpująco wyjaśni jej motywy w uzasadnieniu, uwzględniając dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") – orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisach art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Natomiast orzekając w punkcie trzecim sentencji wyroku o nakazaniu ściągnięcia od Prezesa ZUS należnej opłaty sądowej, Sąd działał na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a., z uwagi na to, iż w toku postępowania sądowego Skarżący nie opłacił skargi stałym wpisem sądowym w wysokości 200 zł, zaś uwzględnienie skargi powoduje obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez organ.