II SA/Wa 835/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J.P. i M.P. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu W. 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Zarząd Dzielnicy [...] W. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. wydaną na podstawie § 6 pkt 8 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 i z 2010 r. Nr 203, poz. 6025) oraz § 24 ust. 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, z późn. zm.), odmówił zakwalifikowania J. P. i M. P. do wynajęcia lokalu socjalnego oraz umieszczenia ww. na liście osób oczekujących na najem lokalu. Do wydania powyższej uchwały doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 4 września 2013 r. do Urzędu Dzielnicy [...] W. wpłynął wniosek J. P. i M. P. o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego na czas oznaczony. Komisja Mieszkaniowa na posiedzeniu w dniu [...] listopada 2013 r. negatywnie zaopiniowała ww. wniosek. Zarząd Dzielnicy [...] W. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówił zakwalifikowania J. P. i M. P. do wynajęcia lokalu socjalnego oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przeprowadzona przez pracowników urzędu wizja nie potwierdziła zamieszkiwania M. P. w przedmiotowym lokalu. Organ podniósł, że zgodnie z § 22 ust. 5 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze. zm.) odmowa złożenia oświadczenia i dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również informacje uzyskane w toku analizy mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Organ wskazał, iż przeprowadzone postępowanie pozwala sądzić, że M. P. faktycznie nie przebywa w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. a więc podane we wniosku informacje nie mają odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. J. P. i M. P. wezwały Zarząd Dzielnicy [...] W. do usunięcia naruszenia prawa i wniosły o zmianę uchwały Zarządu Dzielnicy [...] W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wnioskodawczyń do wynajmu mieszkania z zasobów mieszkaniowych [...] i zakwalifikowanie ich do wynajmu mieszkania komunalnego. W wezwaniu zarzuciły, iż organ nie ustalił w należyty sposób sytuacji faktycznej wnioskodawczyń i błędnie zinterpretował zebrany materiał dowodowy. Wskazały, iż J M. P. jest osobą z rozpoznanym upośledzeniem umysłowym, znajduje się pod opieką Poradni Zdrowia Psychicznego. Jej tryb życia jest specyficzny, prowadzi niestandardowy tryb życia, który polega na ciągłym zmienianiu miejsca pobytu, nocowaniu lub "pomieszkiwaniu" u różnych ludzi. Zawsze jednak wraca do domu, do matki, gdyż nie jest w stanie w rzeczywistości usamodzielnić się, z czym nie potrafi się pogodzić. Jest osobą wykazującą pewne cechy niedojrzałości emocjonalnej, często znika i wtedy przez pewien czas nie wiadomo gdzie przebywa. Po ustaniu ostatniego nieudanego małżeństwa nigdy nie deklarowała, iż wyprowadza się od matki na stałe oraz nigdy nie zabrała z mieszkania mieszczącego się przy ul. [...] w W. swoich rzeczy poza tymi, których aktualnie potrzebuje na wymianę. Obecnie jest w związku z mężczyzną, który stara się sprawować nad nią władzę i odciąć od matki. P. M. utrzymuje się z drobnych prac w zamian za które otrzymuje żywność. Jej obecny partner utrzymuje się ze [...] itp. Trudno uznać w tej sytuacji, że córka J. P. wyprowadziła się od niej lub że ułożyła sobie życie z mężczyzną, który zgłosił ją w swoim mieszkaniu jako osobę wspólnie z nim zamieszkującą. Obie kobiety pozostają w skrajnie w trudnej sytuacji materialnej, która uległa oczywistemu pogorszeniu na skutek podwyżek czynszu poczynionych przez nowego właściciela lokalu po "reprywatyzacji". J. P. otrzymuje emeryturę w wysokości 1306zł netto, a czynsz w mieszkaniu wynosi 942 zł, do tego dochodzą media, za które powinna opłacić 476 zł – czego nie jest w stanie uczynić, gdyż kwota tych należności przewyższa kwotę pobieranego świadczenia emerytalnego. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Zarząd Dzielnicy [...] W. podjął uchwałę nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., którą odmówił uwzględnienia wezwania w związku z tym, że przedmiotowa uchwała jest zgodna z przepisami prawa. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że urząd analizując sprawę bada faktycznie zamieszkiwanie wnioskodawców w lokalu, celem ustalenia faktycznych warunków mieszkaniowych osób ubiegających się o najem lokalu mieszkaniowego z zasobu miasta. Dokonanie takiej analizy umożliwia stwierdzenie czy spełnione są kryteria przewidziane uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.). Zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 2 ww. uchwały przy rozpatrywaniu wniosków o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta należy poddać wnikliwej analizie zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela. Przeprowadzona przez pracowników tut. Urzędu wizja nie potwierdziła zamieszkiwania M. P. w przedmiotowym lokalu. W tej sytuacji brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej uchwały. W skardze na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. J. P. i M. P. zarzuciły organowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 2 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i w konsekwencji błędne zastosowanie § 22 ust. 5 w zw. z § 22 ust. 2 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy a także błędne zastosowanie § 22 ust. 5 w zw. z § 22 ust. 1 i 2 przedmiotowej uchwały w związku z art. 25 Kodeksu cywilnego, co stanowiło podstawę niekorzystnego dla skarżących rozstrzygnięcia. Wniosły o uchylenie zaskarżonej uchwały, w uzasadnieniu skargi podniosły te same argumenty, które wskazały w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, iż organ nie ustalił w sposób należyty sytuacji faktycznej wnioskodawczyń i błędnie zinterpretował zebrany materiał dowodowy oraz błędnie zinterpretował znaczenie użytego w § 22 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. terminu "miejsca zamieszkania" oraz "zamieszkiwanie", które sądy administracyjne interpretowały posiłkując się art. 25 Kodeksu cywilnego, co oznacza, ze miejscem zamieszkania jest miejsce, w których osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wskazały, iż M. P. nie wymeldowała się z pobytu stałego u matki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Naczelny Sad Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że uchwała Zarządu Dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Skarga na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. w niniejszej sprawie została zgodnie z art. 52 § 4 ppsa poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, na które odpowiedź w postaci uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. została skarżącym doręczona w dniu 10 marca 2014 r. Skarga została natomiast wniesiona w dniu 9 kwietnia 2014 r., a więc w terminie trzydziestodniowym w określonym w art. 53 § 2 ppsa. W tej sytuacji należało ją uznać za dopuszczalną. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi podkreślić należy, że podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały indywidualnej stanowiły przepisy uchwały abstrakcyjnej Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Zarząd Dzielnicy [...] W. wydając zaskarżoną uchwałę powołał się na przepisy § 24 ust. 1 i 22 ust. 5 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Powołany w uchwale przepis § 24 ust. 1 wskazuje na kompetencje zarządu dzielnicy do rozstrzygania o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Zgodnie z kolei z § 12 ww. uchwały umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. Paragraf 4 pkt 1 cytowanej uchwały stanowi zaś, że lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z § 5 pkt 2 postanowień § 4 pkt 1 nie stosuje się do osób będących byłymi lokatorami zamieszkującymi w lokalach znajdujących się w budynkach prywatnych, którzy byli zobowiązani do uiszczenia czynszu regulowanego i którym wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że skarżące spełniają warunki określone w przepisach § 12 w zw. z § 4 ust. 1 uchwały LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy do zakwalifikowania ich do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Odmowę zakwalifikowania skarżących do wynajęcia lokalu socjalnego oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu organ oparł natomiast na przepisach § 22 ust. 5 ww. ustawy. Zgodnie z zapisem zawartym w § 22 ust. 5 odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających potwierdzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Powołując się na ww. przepis organ stwierdził, iż przeprowadzona przez pracowników urzędu wizja nie potwierdziła zamieszkiwania M. P. w przedmiotowym lokalu. Opierając się na powyższych ustaleniach organ odmówił zakwalifikowania skarżących do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Odmowa zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie została jednak, w ocenie Sądu, poprzedzona wnikliwą analizą wynikającą z § 22 ust. 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy, organ opierając się na sporządzonej w dniu [...] listopada 2013 r. notatce urzędowej sporządzonej przez Komisję złożoną z pracowników urzędu uznał, iż przeprowadzona wizja nie potwierdziła zamieszkiwania J. M. P. w przedmiotowym lokalu. W zaskarżonej uchwale zabrakło jakichkolwiek ustaleń i rozważań. W powyższym zakresie wskazać należy zdaniem Sądu, iż z notatki tej natomiast wynika jedynie, iż w lokalu w tym dniu zastano J. P., lokal jest zagracony co utrudnia poruszanie się po mieszkaniu. W lokalu znajduje się jedno łóżko również zagracone i brak jest w nim miejsca dla drugiej osoby, brak miejsca na drugi materac. Z tej notatki trudno jest zdaniem Sądu wyczytać, iż M. P. w lokalu nie zamieszkuje, natomiast można przyjąć, iż warunki lokalowe są trudne. Wskazać należy, iż organ powinien mieć na uwadze, że przepis § 22 ust. 5 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy, który stanowi, że informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2 "mogą" stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Rozstrzygnięcie o odmowie zakwalifikowania wniosku należy więc od uznania organu. Organ każdy przypadek powinien zatem ocenić indywidualnie przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności danej sprawy. Oceniając przypadek skarżących organ nie może więc pomijać także tych okoliczności, które wskazały skarżące w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać dodatkowo należy, iż w czasie przeprowadzanej wizji w lokalu nie wyjaśniono nawet z J. P., czy jej córka zamieszkuje w przedmiotowym lokalu a jeżeli nie zamieszkuje to gdzie aktualnie przebywa. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150) stanowi, że gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. W przepisie tym ustawodawca określił zatem kategorie osób, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, a osobami takimi są jak wskazuje powyższy przepis, osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy, posiadające niskie dochody. Organ nie może zatem bez głębszej analizy pozbawiać możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z gminnego zasobu osoby, które spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z rażącym naruszeniem przepisów § 22 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Zaszły zatem podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w oparciu o przepis art. 147 § 2 ppsa. Jednakże przepis szczególny tj. art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), wyłącza stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały z uwagi na upływ jednego roku od jej podjęcia w dniu [...] stycznia 2014 r. Przepis ten stanowi bowiem, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Mając powyższe na względzie Sad stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Rozpoznając ponownie sprawę organ, zobligowany będzie poczynić ustalenia dotyczące faktu zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu przez M. P. i dopiero wtedy ocenić, czy istnieją podstawy do odmowy zakwalifikowania wniosku obu skarżących o wynajem lokalu socjalnego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 2 ppsa w zw. z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym i art. 134 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ppsa Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały.