II SA/Wa 840/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] odmawiającą przyznania P. P. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Pismem z dnia 17 listopada 2009 r. P. P. wniósł o przyznanie mu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 153,poz. 1227), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS), odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał zaistnienia szczególnych okoliczności umożliwiających przezwyciężenie przeszkód w kontynuowaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Przedmiotową decyzję z upoważnienia Prezesa ZUS podpisała w-ce Dyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych E. N.. P. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją podnosząc, iż stwierdzone przez organ przerwy w jego zatrudnieniu zostały spowodowane stale pogarszającym się stanem zdrowia i trudnością w pozyskaniu pracy w miejscu zamieszkania. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Prezes ZUS utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 83 powołanej ustawy, powinny być spełnione łącznie. W orzekanej sprawie nie stwierdzono istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy, bowiem z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ustawy, rozumie się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Prezes ZUS wskazał, iż orzeczeniem z dnia [...] października 2009 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że wnioskodawca jest całkowicie niezdolny do pracy od dnia [...] marca 2009 r. - miał on wówczas 26 lat. Na wymagane, na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, 4 lata okresów składkowych i nieskładkowych, strona udokumentowała 1 rok, 9 miesięcy i 21 dni tych okresów. Wykazany okres ubezpieczenia jest nieadekwatny do wymaganych ustawą 4 lat okresów składkowych i nieskładkowych. Wprawdzie świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak nie może ono pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku wnioskodawcy, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Natomiast analiza przebiegu ubezpieczenia wnioskodawcy prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie miało następstw zdarzeń o charakterze szczególnym. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w czerwcu 2000 r. wnioskodawca ukończył Szkołę Zasadniczą. W dniu 12 czerwca 2001 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Następnie w latach 2004 - 2007 wnioskodawca był uczniem Technikum Mechanicznego dla Dorosłych. Zatem od osiągnięcia pełnoletniości w dniu 17 grudnia 2000 r. do dnia 2 kwietnia 2006 r. oraz od dnia 1 listopada 2006 r. do dnia 7 maja 2008 r. nie istniały przeszkody w podjęciu przez stronę zatrudnienia popartego opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Całkowita niezdolność do pracy została u wnioskodawcy ustalona od dnia [...] marca 2009 r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych w art. 83 powołanej ustawy, wiek oznacza pełnoletniość do osiągnięcia wieku emerytalnego, bez możliwości wyodrębnienia z tej grupy osób uczących się, w przeciwieństwie do renty rodzinnej przyznawanej w normalnym trybie na podstawie art. 68 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutu strony zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wnioskodawca powołał się na trudności w znalezieniu pracy na terenie zamieszkania i przedstawił historię bezrobotnego z Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 23 lutego 2010 r., z której wynika, że w okresach: od 12 czerwca 2001 r. do 6 października 2001 r., od 23 września 2002 r. do 26 maja 2004 r., od 27 września 2004 r. do 2 kwietnia 2006 r. i od 27 lutego 2007 r. do 7 maja 2008 r. był on zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, organ stwierdził, iż trudno uznać, że okolicznością szczególną, wskutek której wnioskodawca nie nabył prawa do świadczenia w trybie zwykłym, była sytuacja na rynku pracy. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest to okoliczność szczególna w rozumieniu art. 83 powołanej ustawy (por. wyrok WSA z 19 kwietnia 2005r., sygn. akt II SA/Wa 2345/04). W ocenie Prezesa ZUS, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, że wnioskodawca nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto organ stwierdził, iż przedstawiona przez stronę sytuacja materialna jest niewątpliwie bardzo trudna, jednakże nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie przewidziane w art. 83 ww. wymienionej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Decyzję z dnia [...] marca 2010 r. z upoważnienia Prezesa ZUS podpisała w-ce Dyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych E. N.. Powyższa decyzja Prezesa ZUS stała się przedmiotem skargi wniesionej przez P. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją, skarżący wniósł o przeanalizowanie jego sytuacji przedstawionej w dokumentacji aktowej sprawy pod kątem uprawnień do świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu skargi zainteresowany podniósł, iż stał się [...] przed ukończeniem 27 roku życia. Utraty zdrowia w tak młodym wieku w żaden sposób nie mógł przewidzieć. Gdyby miał on świadomości czekającego go [...], to bez wątpienia podjąłby każdą pracę zarobkową, a nie kontynuował naukę w celu zdobycia konkretnych kwalifikacji zawodowych. Skarżący podniósł, iż mieszka w małej miejscowości wraz rodzicami (rencistami), którzy z uwagi na stan zdrowia wymagają pomocy. Tę pomoc, także materialną, skarżący mógłby swoim rodzicom zapewnić jedynie w przypadku pozyskania dobrze płatnej pracy, do której wykonywania niezbędne są jednak odpowiednie wykształcenie i kwalifikacje zawodowe. Z uwagi na własną chorobę i całkowitą niezdolność do pracy plany na przyszłość skarżącego legły w gruzach. W tej sytuacji renta w drodze wyjątku pozwoliłaby skarżącemu zabezpieczyć podstawowe potrzeby życiowe (m. in. dializy, zakup leków) i pewniej patrzeć w przyszłość. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z powodów niepodniesionych przez stronę. Poddane kontroli sądowej decyzje Prezesa ZUS z dnia [...] lutego 2010 r. i z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie o przyznanie P. P. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, zostały wydane z upoważnienia Prezesa ZUS przez w-ce Dyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych E. N.. Tym samym Prezes ZUS, rozpoznając w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która wydała decyzję bezpośrednio ją poprzedzającą. Należy wskazać, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma charakter niedewolutywny, a zatem nie skutkuje przeniesieniem kompetencji weryfikacyjnych między instancją niższą a wyższą. Jednocześnie do tego wniosku, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma cechy zwyczajnego środka prawnego, zmierzającego do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotowy środek zaskarżenia jest rodzajem odwołania zapewniającego wnioskodawcy niezbędny, zbliżony do obowiązującego w postępowaniu odwoławczym, standard ochrony jego interesów i uprawnień. Do standardów tych należy obiektywizm i bezstronność. Przy dwukrotnym rozpoznaniu tej samej sprawy należy dążyć do tego, aby sprawa rozpatrywana była przez inny skład osobowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 781/10 podkreślił, iż w sytuacji, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) trzeba ocenić, czy możliwe jest zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem tej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikąjącym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który już raz uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasunąć wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu (W. Chróścielewski w glosie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Orzecznictwo Naukowe Sądów Administracyjnych nr 3(12) z 2007 r. str.137). Prezentowany pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że sprawy świadczeń w drodze wyjątku przyznawanych na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych należą do wyłącznej kompetencji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z. 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) wskazuje, że do Prezesa ZUS należy przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. Decyzje w tym zakresie mogą być wydawane z upoważnienia Prezesa ZUS na podstawie art. 268a k.p.a., a także na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 28, poz. 164). Przepisy te dopuszczają możliwość upoważnienia przez organ administracji publicznej pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu. Niewątpliwie decyzja z dnia [...] marca 2009 r. zapadła na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, została wydana przez tę samą osobę, tj. E. N. – w-ce Dyrektora Świadczeń Emerytalno-Rentowych, która wydała decyzję ją poprzedzającą. Decyzja wydana po rozpoznaniu środka odwoławczego obarczona jest zatem wadą z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., dającą podstawę do wznowienia postępowania. Pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji administracyjnej przez organ centralny, jako organ jednoinstancyjny, podlega bowiem na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączeniu od udziału w orzekaniu w skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., jeśli umożliwia to struktura ustrojowo-organizacyjna tego organu. Daje to szansę, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzję w jednej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewni, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymania w mocy zaskarżonych decyzji (R. Kaczmarczyk w glosie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Gdańskie Studia Prawnicze — Przegląd Orzecznictwa 2008 r., z. 1). Podobny pogląd został zaprezentowany w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 (ONSA i WSA 2010 r. z. 5 poz. 82) oraz wyroku NSA z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 36/10. Możliwość korzystania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z instytucji upoważnienia pracownika do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) pozwala na pogodzenie wymogów organizacyjnych z wymogami proceduralnymi wynikającymi z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., zapewniając stronie postępowania poczucie bezstronności i obiektywizmu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stwierdzenie w niniejszej sprawie wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.) obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Prezes ZUS będzie obowiązany powtórnie rozpoznać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. w taki sposób, aby zapewnić stronie gwarancje bezstronności i obiektywizmu, tj. aby sprawa ponownie została rozpatrzona przez inną osobę niż ta, która sprawę rozpatrywała w I instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.