II SA/Wa 840/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Andrzej Góraj, Protokolant Starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi R.O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat A.L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję wydaną w dniu [...] listopada 2010 r. nr [...], którą odmówił R.O. przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż stosownie do treści art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe osobie, która spełnia łącznie następujące przesłanki: - jest lub była osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wskazał, iż wnioskodawca nie spełnia wszystkich ww. przesłanek co wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Z akt sprawy wynika bowiem, iż łączny okres ubezpieczenia 52-letniego skarżącego wynosi 16 lat, 4 miesiące i 16 dni. Natomiast na wymagane 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych w ocenianym 10-leciu przed powstaniem niezdolności do pracy, ustalonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS w dniu [...] lipca 2010 r., nie został udowodniony żaden z tych okresów. Nadto jak wynika z dokumentacji rentowej w okresach od [...] grudnia 1986 r. do [...] grudnia 1989 r. oraz od [...] stycznia 1998 r. do [...] grudnia 2005 r., tj. przez łączny okres wynoszący ponad 10 lat, skarżący nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W tym okresie nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia skarżącego, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję R.O. nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu. W uzasadnieniu wskazał na swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana skarga R.O. zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów, niż w niej wskazane. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się w sprawie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepisy art. 24 oraz art. 25 k.p.a. regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działająca z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych E.N., nie zaś sam piastun funkcji - czyli Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie. W tej sytuacji uznać należy, że wydanie zaskarżonej decyzji, przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.