II SA/Wa 840/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z [...] listopada 2012 r., powołując się na art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił J. J. (dalej jako skarżący) przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ uznał, że skarżącemu nie może zostać przyznana renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, gdyż w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, które usprawiedliwiałyby nienabycie przez niego świadczenia rentowego w zwykłym trybie. Z akt sprawy wynika bowiem, że na przestrzeni 53 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżący posiadał udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 20 lat, 11 miesięcy i [...] dni. W 10-leciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania renty w trybie zwykłym, udowodniono tylko 1 miesiąc i 1 dzień okresów składkowych. W latach 1979-1983 wystąpiła przerwa w wykonywaniu zatrudnienia. Ponadto, po zaprzestaniu pobierania zasiłku dla osoby bezrobotnej w sierpniu 2001 r. do powstania całkowitej niezdolności do pracy w lipcu 2011 r., tj. przez prawie 10 lat, skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Zdaniem organu, przerw w zatrudnieniu nie uzasadniają żadne szczególne okoliczności. Organ zaznaczył ponadto, że przy rozpatrywaniu wniosku ocenie podlegała również sytuacja materialna, jednakże – w ocenie Prezesa ZUS – sytuacja ta nie mogła stanowić jedynego kryterium, od którego zależy przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy J. J. nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Wskazał, że jego stan zdrowia wymaga dalszego leczenia, a choroba czyni go osobą całkowicie niezdolną do pracy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...], stosując art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W motywach decyzji organ podał, że przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Dokonując ponownej analizy okoliczności sprawy organ uznał, że skarżący nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. Zwrócił uwagę, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności Z akt sprawy wynika natomiast, że udokumentowano okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 19 lat, [...] dni oraz 1 rok, 10 miesięcy i [...] dni okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Natomiast w ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności na 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - został udowodniony okres wynoszący jedynie 1 miesiące i 1 dzień okresów składkowych. W okresach od [...] listopada 1979 r. do [...] grudnia 1982 r. oraz od [...] sierpnia 2001r. do [...] lipca 2011 r., tj. przez okres wynoszący łącznie ponad 14 lat, skarżący nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Analiza przebiegu ubezpieczenia doprowadziła organ do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec skarżącego w wyżej wymienionych okresach nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia skarżącego lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie ubezpieczenia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ podkreślił, iż podnoszona przez skarżącego sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Powyższy przepis w sposób pełny i wyczerpujący określa warunki, w jakich można przyznać świadczenie wyjątkowe. Wśród okoliczności, które uzasadniałyby taką decyzję, ustawodawca nie wymienił trudnej sytuacji panującej na rynku pracy. Problemy w znalezieniu pracy nie oznaczają bowiem niemożności jej podjęcia w rozumieniu powołanego przepisu. Natomiast okresy pozostawania bez pracy, potwierdzone formalną rejestracją bezrobotnego w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. nie mogą być uwzględnione, ponieważ w rozumieniu przepisów powyższej ustawy nie są ani okresami składkowymi ani nieskładkowymi. Dlatego też, Prezes ZUS uznał, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, które usprawiedliwiałyby nienabycie świadczenia w zwykłym trybie. Jednocześnie organ uznał przedstawioną sytuację materialną skarżącego jako bardzo trudną, jednakże przyjął, iż nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenia te nie są bowiem świadczeniami socjalnymi, przyznawanymi jedynie według potrzeb. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. J. nie zgodził się ze stanowiskiem organu i wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W ocenie skarżącego, przy przyznawaniu świadczenia w drodze wyjątku powinien być brany jego 20 letni okres składkowy. Potwierdził ustalony przez organ okres niepodlegania ubezpieczeniu społecznemu, jednakże uznał, iż pozostawał bez zatrudnienia z przyczyn od niego niezależnych. Znalezienie przez niego pracy nie było możliwe z uwagi na wiek, brak miejsc pracy oraz rozpowszechniony przez pracodawców zwyczaj zatrudniania "na czarno". Skarżący ponownie wskazał na swoją sytuację zdrowotną oraz materialną, która jest wyjątkowo trudna. Udzielając odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że skarżący świadomie podejmował zatrudnienie nieobjęte ubezpieczeniem i obecnie nie może z tego tytułu wywodzić korzystnych dla siebie skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Jednocześnie, co wymaga podkreślenia wobec wniosków skargi, Sąd nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje żadnych świadczeń. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący przez ponad 20 lat był ubezpieczonym w rozumieniu ustawy emerytalnej. Nie budzi również wątpliwości fakt, że nie ma on niezbędnych środków utrzymania, zważywszy na to, że jedynymi dochodami 3 osobowej rodziny skarżącego są zarobki jego żony w kwocie około 1000 zł. Ponadto, ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy skarżący nie może podjąć zatrudnienia lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Spornym natomiast jest, czy w sprawie zostały wykazane szczególne okoliczności, które usprawiedliwiałyby nienabycie przez skarżącego świadczenia rentowego w zwykłym trybie. Ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się sformułowaniem wskazującym, że tylko tym ubezpieczonym, którzy "wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty", Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest art. 83 ust. 1 ww. ustawy, i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Artykuł 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego (bądź pozostałego po nim członka rodziny) do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy (w przypadku mężczyzn; nie dotyczy jednak sytuacji skarżącego), o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy wymagany okres ubezpieczenia (5-letni w ostatnim 10-leciu, a także 18-miesięczny okres) usprawiedliwiają szczególne okoliczności. Sąd zwraca uwagę, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone indywidualnie. Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2001 r. o sygn. akt II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884). Skarżący na przestrzeni 54 lat życia udokumentował łączny okres ubezpieczenia wynoszący 19 lat i [...] dni oraz 1 rok, [...] miesięcy i 14 dni okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników, jednakże w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, na wymagane 5 lat posiada jedynie 1 miesiąc i 1 dzień okresów składkowych. W okresie aktywności zawodowej skarżący posiada trwającą ponad 14 lat przerwę w odprowadzaniu składki na ubezpieczenie społeczne. Przerwa ta stanowiła decydujący powód odmowy przyznania świadczenia. Skarżący na skutek tej przerwy nie wypracował wymaganych 5 lat w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy. Przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane. W okresie przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, czyli przed [...] lipca 2011 r., skarżący był częściowo niezdolny do pracy, ale miało to miejsce w latach 1998-2000. W okresie późniejszym stan zdrowia skarżącego nie uniemożliwiał mu podjęcia zatrudnienia. Świadczy o tym chociażby podejmowanie zatrudnienia, od którego nie były odprowadzane składki na ubezpieczenie, do której to okoliczności odwołuje się sam skarżący. Powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną nie może być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Gdyby uznać rejestrację w charakterze bezrobotnego za okoliczność szczególną, wówczas każda osoba posiadająca taki status mogłaby liczyć na świadczenie w drodze wyjątku, niezależnie od tego, czy faktycznie w tym czasie poszukiwała pracy czy też nie. Sama rejestracja w charakterze bezrobotnego nie odzwierciedla bowiem rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu, spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli. Chodzi zatem o przedstawienie dowodów, które potwierdzą fakt odmowy zatrudnienia w danym dniu. Tymczasem skarżący takich dowodów nie przedstawił i na takie okoliczności w toku całego postępowania nie powoływał się. Oceny tej nie zmienia duże bezrobocie występujące w regionie, w którym zamieszkuje skarżący, gdyż dokonując analizy ostatnich 10 lat (2001-2011), trudno uznać, by w tak długim okresie czasu niemożliwym było znalezienie zatrudnienia w miejscu stałego zamieszkania lub poza nim. Nie można więc podzielić poglądu skarżącego, iż trudna sytuacja na rynku pracy była szczególną okolicznością, która uniemożliwiała mu podjęcie zatrudnienia. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, bezrobocie – samo w sobie – nie stanowi szczególnej przesłanki, warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Również trudności w uzyskaniu formalnego zatrudnienia nie mogą być kwalifikowane jako okoliczność szczególna. Decydując się na wykonywanie pracy bez opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, skarżący powinien był liczyć się z negatywnymi konsekwencjami takiego wyboru w sferze ubezpieczenia. Skoro więc w przedmiotowej sprawie wymagany 5-letni staż ubezpieczeniowy w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy nie został w całości usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami, zatem przesłanka szczególnych okoliczności, usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej skarżącego nie może być uznana za spełnioną i – w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy – jest to okoliczność eliminująca skarżącego z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącego, trzeba jednak podkreślić, że sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.