II SA/Wa 841/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Prezesa Zakładu ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury w drodze wyjątku oddala skargę Decyzją z [...] marca 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] stycznia 2010 r. odmawiającą H. L. (dalej jako skarżący) przyznania emerytury w drodze wyjątku. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 15 czerwca 2009 r. skarżący wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o przyznanie mu świadczenia emerytalnego w drodze wyjątku. Wskazał, że ma 73 lata, jest ciężko chory i nie posiada żadnego źródła dochodu. Decyzją z [...] stycznia 2010 r. Prezes ZUS odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż skarżący na przestrzeni 73 lat życia udokumentował 9 lat 5 miesięcy i 19 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W latach 1965-1975, 1975-1982, 1985-1987, 1988-1991, 1992-1994 nastąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Z dniem 27 stycznia 1995 r. skarżący zaprzestał pobierania zasiłku dla bezrobotnych, a wiek emerytalny osiągnął dopiero w maju 2001 r. Jednocześnie organ zważył, że wobec skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia. W tych okolicznościach faktycznych organ nie znalazł podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawił swoją sytuację rodzinną i materialną, akcentując, że został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Wskazał, że w latach 1952-1965 pracował w gospodarstwie rolnym ojca, a następnie do 1973 r. pracował u ciotecznego brata, który przejął to gospodarstwo. Decyzją z [...] marca 2010 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do regulacji zawartej w art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 Nr 153, poz. 1227) podkreślił, iż w sprawach świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. W ocenie organu skarżący nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczeń w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które skarżący nie miał wpływu. Organ zaznaczył przy tym, że nadesłane przez skarżącego dokumenty były już uwzględnione przy ustalaniu przebiegu jego ubezpieczenia. Również twierdzenia skarżącego o pracy w gospodarstwie rolnym nie znalazły potwierdzenia, a okoliczności te były badane przez sąd powszechny. Nadto organ zważył, że w okresie do osiągnięcia wieku emerytalnego wobec skarżącego nie była ustalona całkowita niezdolność do pracy. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, zauważając trudną sytuację materialną skarżącego, organ uznał, że udowodniony okres składkowy wynoszący 9 lat 5 miesięcy i 16 dni jest zbyt krótki w stosunku do okresu wymaganego do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący podkreślił swoją trudną sytuację materialną oraz wskazał, że w 2005 r. dostał udaru mózgu. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązku stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Skarga, analizowana w kontekście podanych kryteriów kontroli decyzji administracyjnym przez Sąd, podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają przepisów prawa w sposób, który mógłby zaważyć na ostatecznym wyniku podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, będący materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc finansowych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a więc nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku", co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Pierwszy z wymienionych w przepisie warunków dotyczy ubezpieczenia wnioskodawcy lub osoby zmarłej, po której żąda przyznania świadczenia wnioskodawca. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku i po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. W sprawie niniejszej nie zaistniała przesłanka druga – niespełnienie wymagań do emerytury nie zostało spowodowane szczególnymi okolicznościami. Na gruncie rozpoznawanej sprawy na podkreślenie zasługuje, że instytucja świadczenia w drodze wyjątku należy do grupy świadczeń socjalnych, wypłacanych stosownie do potrzeb wnioskodawców. Zadaniem tego rodzaju świadczenia jest minimalizowanie negatywnych skutków braku lub niewystarczającego okresu opłacania składek związanych z wykonywaniem pracy wyłącznie z powodów niezależnych od woli i działania ubezpieczonego. Jakkolwiek przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie wiążą przyznania świadczenia w drodze wyjątku od okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, to jednak przy ocenie stanu sprawy nie można zupełnie pomijać tej okoliczności. Świadczenie w drodze wyjątku jest bowiem nadal świadczeniem związanym ze stażem zatrudnienia oraz z okresem odprowadzania składek na to ubezpieczenie, o czym świadczy fakt uregulowania tej instytucji w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Pominięcie wskazanej wyżej okoliczności przy ocenie przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku doprowadziłoby do konieczności przyznawania takich świadczeń większości wnioskodawcom, a zatem utraciłoby charakter wyjątkowości. W orzeczeniu z 28 marca 2001 r., II SA 3028/00 NSA przyjął, że mimo że art. 83 ust. 1 przewiduje możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku, jeżeli nie zostały spełnione warunki dla uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych, co odnosi się w szczególności do braku wymaganego okresu, niemniej, wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest ten przepis i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od przepracowania dostatecznie długiego okresu pracy, chociaż niewystarczającego dla uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Innymi słowy, zatrudnienie, które powinno być prane pod uwagę przy przyznawaniu świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1, powinno obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznania świadczeń – niewiele różniących się co do wysokości – osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny (art. 7 k.p.a.), a także zasady sprawiedliwości. Powyższy pogląd został utrwalony w orzecznictwie NSA. Skarżący w dacie orzekania przez organ miał 73 lata. Wiek emerytalny – 65 lat, osiągnął w maju 2001 r., a od stycznia 1995 r. już nie pracował i nie podlegał ubezpieczeniu. Wcześniej jego faktyczne okresy zatrudnienia wynosiły ok. 7 lat i 8 miesięcy, zaś łączny okres ubezpieczenia skarżącego to ok. 9 lat i 5 miesięcy, z czego okres składkowy to ok. 8 lat i 11 miesięcy. Jednocześnie skarżący na żadnym etapie postępowania nie wykazał, aby zaistniały jakiekolwiek szczególne okoliczności, które uzasadniałyby tak krótki łączny okres ubezpieczenia. Okolicznością tą nie może być stan zdrowia skarżącego, albowiem orzeczenie ustalające, że skarżący jest trwale całkowicie niezdolny do pracy zostało wydane dopiero [...] grudnia 2009 r. Niezdolność do pracy ze względu na wiek istnieje od 2001 r. Tymczasem na ocenę przesłanki szczególnych okoliczności ma wpływ cały okres, w którym ubezpieczony podejmował lub mógł podjąć pracę popartą opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Subiektywne odczucia co do stanu zdrowia oraz braku możliwości wykonywania pracy z uwagi na zdrowie, nie stanowią usprawiedliwienia dla braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Natomiast wykonywanie pracy bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podkreślić także należy, że sama trudna sytuacja na rynku pracy niepołączona z aktywnym poszukiwaniem pracy, nie jest zasługującą na usprawiedliwienie przeszkodą uniemożliwiającą spełnienie warunków do uzyskania świadczenia ustawowego. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał aby jego poszukiwania pracy były bezskuteczne. Zwrócić przy tym należy uwagę, że skarżący do 1991 r., kiedy po raz pierwszy otrzymał zasiłek dla bezrobotnych, miał kilkakrotnie przerwy w zatrudnieniu, trwające niejednokrotnie wiele lat. Odnosząc się do niezaliczenia skarżącemu do stażu pracy pracy w gospodarstwie rolnym na pokreślenie zasługuje, że kwestia ta była badana w trakcie postępowania przed ZUS, gdy skarżący w 1999 r. ubiegał się o emeryturę. Kontrolując decyzję odmowną, zarówno Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, jak i Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie uznały, że praca skarżącego w gospodarstwie rolnym miała charakter dorywczy i pomocniczy, i w związku z tym nie była pracą w gospodarstwie rolnym w rozumieniu art. 10 ustawy o emeryturach i rentach z Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Sądy te przesądziły również, że skarżący nie wykazał się wymaganymi okresami składkowymi i nieskładkowymi, pozwalającymi na utrzymanie emerytury w trybie zwykłym. W tych okolicznościach - wobec prawomocnego wyroku sądu powszechnego - organ był uprawniony do przyjęcia, że dorywcza praca w gospodarstwie rolnym nie może zostać zaliczona do stażu zatrudnienia. Reasumując – skoro za szczególną okoliczność uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczeń w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach – na potrzeby stosowania powołanego wyżej przepisu – uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powody niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby, to w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ zasadnie uznał, że takie szczególne okoliczności nie zostały wykazane, co w konsekwencji nie pozwalało na pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że długotrwały okres pozostawania poza ubezpieczeniem, bez udokumentowania przyczyn niepodjęcia pracy, oceniać należy jako niespełnienie przesłanki "szczególnych okoliczności" określonej w art. 83 ust. 1 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 24 maja 2007 r., I OSK 1761/06, Lex nr 342521). Niewątpliwie sytuacja życiowa skarżącego jest trudna. Jednakże sama trudna sytuacja materialna, rodzinna i zdrowotna nie jest wystarczająca do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Jak wskazano na wstępie, świadczenie to nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te są w pełni uzasadnione (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2007 r., II SA/Wa 381/07, Lex nr 491289). Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.