II SA/Wa 842/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego uposażenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w W. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r., wydaną na podstawie art. 9b ust. 9 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 18 ze zm.), ustalił do zwrotu [...] B. K. kwotę nienależnie pobranego w 2002 r. uposażenia w wysokości [...] zł netto, z tytułu zwiększonego dodatku specjalnego, który stanowił jeden ze składników 12-miesięcznego uposażenia przysługującego żołnierzowi z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Za podstawę żądania zwrotu wyżej wymienionej części uposażenia przyjęto decyzję Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., którą stwierdzono nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. Szefa Generalnego Zarządu Dowodzenia i Łączności [...], w przedmiocie przyznania [...] B. K. dodatku specjalnego podwyższającego o [...] % kwotę należnego uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego, od dnia [...] marca 2002 r. do dnia [...] kwietnia 2002 r. W wyniku odwołania B. K., Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż [...] B. K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu [...] kwietnia 2002 r. Z tego tytułu pobrał jednorazowo z góry 12-miesięczne uposażenie przysługujące po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej za okres od dnia [...] maja 2002 r. do dnia [...] kwietnia 2003 r. Sporna kwota [...] zł netto jest wynikiem przyznania oficerowi decyzją Szefa Generalnego Zarządu Dowodzenia i Łączności SG WP nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. podwyższenia dodatku specjalnego o [...] % kwoty należnego uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego, które przysługiwało wymienionemu od dnia [...] marca 2002 r. do dnia [...] kwietnia 2002 r. Dodatek ten zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy stanowił jeden ze składników podstawy wypłaconego jednorazowo zainteresowanemu 12-miesięcznego uposażenia. Wskutek przeprowadzonego postępowania administracyjnego, decyzją Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdzono nieważność decyzji Szefa Generalnego Zarządu Dowodzenia i Łączności w przedmiocie przyznania [...] B. K. dodatku specjalnego podwyższającego o [...] % kwotę należnego uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego, od dnia [...] marca 2002 r. do dnia [...] kwietnia 2002 r. Organ podał, iż zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy obowiązującej w dacie zwolnienia, uposażenie i inne należności pieniężne pobrane przez żołnierza, przysługujące mu według zasad obowiązujących w dniu wypłaty, nie podlegają zwrotowi, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Analogiczny zapis znalazł swoje odzwierciedlenie w art. 77 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, która weszła w życie w dniu 1 lipca 2004 r. Organ stwierdził, że żołnierzowi w dniu [...] marca 2002 r. nie mógł zostać podwyższony dodatek specjalny za wykonywanie czynności wykraczających poza zakres zadań wynikających z zajmowanego stanowiska służbowego, ponieważ w tej dacie nie zajmował on stanowiska służbowego, gdyż pozostawał w dyspozycji Szefa Zarządu Dowodzenia i Łączności SG WP, a wykonywane przez niego zadania były doraźnie zlecone przez ten organ. Wskazał, iż analogiczny pogląd w tym zakresie został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1493/06. Skoro według zasad obowiązujących w dniu wypłaty przedmiotowy dodatek żołnierzowi nie przysługiwał, zatem w myśl przepisów art. 10 ustawy o uposażeniu żołnierzy oraz art. 77 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, uprawnionym jest domaganie się zwrotu kwoty podwyższenia dodatku specjalnego przez wojskowy organ emerytalny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję B. K. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. błędną wykładnię art. 10, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy oraz § 31 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, poprzez nietrafne przyjęcie, że możliwość podwyższenia dodatku specjalnego dotyczyła tylko żołnierza zawodowego wyznaczonego na stanowisko służbowe, a tym samym w ocenie organów wykluczone było przyznanie tego dodatku żołnierzowi zawodowemu pozostającemu w dyspozycji, 2. nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy treści art. 10 ustawy o uposażeniu żołnierzy, z którego wynika, że uposażenie i inne należności pieniężne pobrane przez żołnierza, przysługujące mu według zasad obowiązujących w dniu wypłaty, nie podlegają zwrotowi, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej oraz art. 409 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym obowiązek wydania korzyści lub zwrotu jej wartości wygasa, jeżeli ten, kto korzyść uzyskał, zużył ją lub utracił w taki sposób, że nie jest wzbogacony, chyba że wyzbywając się korzyści lub zużywając ją powinien był liczyć się z obowiązkiem zwrotu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z brzmieniem art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, który określa ogólną zasadę praworządności w postępowaniu administracyjnym, organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że przepisy prawa (ustawy i wydane na podstawie ustaw, w celu ich wykonania, przepisy wykonawcze) decydują o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną. Wydanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń co do obowiązywania normy prawnej, uprawniającej do działania w takiej formie, powoduje, że decyzja wydana jest bez podstawy prawnej, a zatem obarczona jest wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ogólne postępowanie administracyjne reguluje Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 § 1 kpa). Toczy się ono przed organami administracji, w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Sprawa indywidualna jest sprawą dotyczącą konkretnej osoby i konkretnej sytuacji. Sprawy są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych, a więc zewnętrznych aktów władczych, określających sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. Aby organ mógł wydać decyzję, powinien ustalić, czy upoważniony jest podjąć działanie w takiej formie. Obowiązkiem organu jest więc ustalenie, czy konkretna sprawa jest sprawą indywidualną, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej lub organów wymienionych w art. 1 pkt 2 kpa oraz czy jest sprawą podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Decyzyjne rozstrzygnięcie konkretnej sprawy indywidualnej wymaga istnienia przepisu prawa, który wyraźnie stwarza podstawy do tego, żeby ingerować w prawa i obowiązki adresata decyzji w takiej właśnie formie. Decyzyjne rozstrzygnięcie w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie przewiduje załatwienia sprawy w taki sposób, powoduje, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności. W myśl art. 77 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.), uposażenie i inne należności, o których mowa w art. 73 (w tym należności związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej), pobrane przez żołnierza zawodowego, przysługujące mu według zasad obowiązujących w dniu wypłaty, nie podlegają zwrotowi, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Analogiczny zapis miał przepis art. 10 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 18 z późn. zm.), obowiązującej w dacie zwolnienia [...] B. K. z zawodowej służby wojskowej. Przepisy dalsze obu tych powołanych wyżej ustaw, inaczej nie stanowią, tak więc przysługujące skarżącemu w dniu wypłaty (z tytułu zwolnienia ze służby) uposażenie, nie podlega zwrotowi. Nie można zgodzić się z organem, iż w przypisanej do zwrotu wysokości, uposażenie to skarżącemu nie przysługiwało. Wbrew stanowisku Ministra Obrony Narodowej wskazać należy, iż analiza § 31 ust. 3 rozporządzenia z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 ze zm.) nie pozwala na uznanie, że przepis ten nie miał zastosowania do żołnierza zawodowego pozostającego w dyspozycji organu wojskowego. Wskazywał on jedynie za jakie zadania mógł być podwyższony dodatek specjalny. Nie stanowił on zatem podstawy do przyjęcia, iż żołnierzowi zawodowemu pozostającemu w dyspozycji nie mógł być on przyznany. Oznacza to, że żołnierzowi zawodowemu pozostającemu w dyspozycji organu wojskowego, wykonującemu określone w tym przepisie zadanie, taki dodatek mógł być przyznany. W rozpoznawanej sprawie nie wykazano, iż warunki określone w cyt. przepisie rozporządzenia nie zostały spełnione. Brak było zatem podstaw do uznania, iż przyznanie skarżącemu podwyższonego dodatku specjalnego rażąco naruszało § 31 ust. 3 cyt. rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy. Dopiero w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 lutego 2003 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 33, poz. 275), w § 1 pkt 7c dodano z dniem 26 lutego 2003 r. § 31 ust. 4a, który stanowił, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do żołnierzy zawodowych pozostających w dyspozycji lub rezerwie kadrowej. Następnie przepis ten został zmieniony przez § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 grudnia 2003 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 55) i z dniem 30 stycznia 2004 r. przepis § 31 ust. 4a otrzymał brzmienie: "Przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do żołnierzy zawodowych pozostających w dyspozycji lub rezerwie kadrowej albo w okresie wypowiedzenia stosunku służbowego". Podkreślić należy, iż dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, wiążący jest stan prawny w dniu wydania kwestionowanej decyzji, zatem późniejsza zmiana prawa nie może być podstawą oceny kwestionowanej decyzji. Wskazując na powyższą argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 441/07, nie podzielił stanowiska zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1493/06, na które powołał się organ w uzasadnieniu wydanej decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w wyroku.