II SA/Wa 842/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skarg M. i M. G. - reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową M. G., oraz M. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r.; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat A. F. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; 4) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat A. J. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. UZASADNIENIA Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił M., M. i M. G., reprezentowanym przez przedstawicielkę ustawową M. G., przyznania renty rodzinnej po zmarłym ojcu M. G., w drodze wyjątku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i w związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie warunków określonych w art. 83 ustawy przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Stwierdził również, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych, bowiem w okresie przerwy w zatrudnieniu w latach 1998 -2007 wobec M. G. nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. G. podniosła, że ojciec dzieci "w latach 1998-2007 nie był zatrudniony, ponieważ chorował i na rynku pracy nie było możliwości znalezienia pracy dla chorowitego człowieka". Podkreśliła także, że w chwili śmierci pozostawał w zatrudnieniu i był ubezpieczony. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., wydaną po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: 1) jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, 2) nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, 3) nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, 4) nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wskazując ponownie, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, stwierdził, iż nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec dzieci nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Szczególne okoliczności zaś, to trudne do przezwyciężenia przeszkody, zdarzenia lub trwałe stany, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu, eliminujące ją z grona pracowników w szerokim tego słowa znaczeniu. Organ podniósł, że zmarły posiada udokumentowane okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 17 lat i 9 dni na przestrzeni 47 lat życia, natomiast od [...] lipca 1998 r. do [...] lipca 2007 r., tj. przez prawie 9 lat, nie został udokumentowany jakikolwiek okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W ocenie organu analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do nabycia uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych, nie było następstwem szczególnych okoliczności, gdyż w ww. okresie nie została u ojca dzieci ustalona całkowita niezdolność do pracy. Całkowita niezdolność do pracy została u niego ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2011 r. dopiero od października 2010 r. Prezes ZUS stwierdził też, że sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy, podnoszona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Odniósł się ponadto do bardzo trudnej sytuacji materialnej rodziny i wskazał, że nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania wnioskowanego świadczenia, które nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym jedynie według potrzeb, lecz świadczeniem typu ubezpieczeniowego. W skargach na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. i M. G. reprezentowani przez przedstawicielkę ustawową M. G. oraz pełnoletni M. G., zarzucili jej: 1) naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania dzieciom prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku, 2) brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, 3) niezasadne przyjęcie przez organ, że zmarły ojciec dzieci z własnej winy nie kontynuował zatrudnienia, 4) niezasadne pominięcie przez organ pierwszej instancji choroby psychicznej zmarłego oraz chorób dzieci i ich matki. Wnieśli w związku z tym o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, w tym przesłanka szczególnych okoliczności, gdyż ojciec dzieci od wielu lat zmagał się z ciężką [...] i leczył się [...], a choroba doprowadziła go do [...] śmierci. Dodatkowo podali, że w okresie pomiędzy remisją choroby zmarły chciał pracować, lecz mógł wykonywać jedynie prace dorywcze, w związku z którymi pracodawcy nie chcieli go ubezpieczać. Ponadto pełnomocnik z urzędu skarżącego M. G. w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2014 r., zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez błędne przyjęcie przez organ, że ubezpieczony M. G. nie spełniał warunków do otrzymania renty na zasadach ogólnych nie w wyniku szczególnych okoliczności, lecz obiektywnych trudności, w konsekwencji czego organ błędnie przyjął, iż członkowie rodziny ubezpieczonego nie są uprawnieni do otrzymania renty rodzinnej w drodze wyjątku, 2) naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. polegające na nierzetelnym i niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego w sprawie, jak również braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (m.in. dokumentacji medycznej) przez organ, a nadto braku pełnego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji. Wniósł z uwagi na powyższe zarzuty o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego z uwzględnieniem podatku od towarów i usług, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o ich oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skargi oceniane w świetle powyższych kryteriów zasługują na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), dalej jako "ustawa emerytalna", określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych – przyszłych świadczeniobiorców – przewidziano w przepisie art. 83 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenia określone w cyt. przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie ich przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1. niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2. ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3. osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na braku przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec dzieci M. G. nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Wskazał ponadto, że na przestrzeni 47 lat życia udokumentował okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 17 lat i 9 dni, zaś w okresie od [...] lipca 1998 r. do [...] lipca 2007 r., czyli przez prawie 9 lat nie został udowodniony jakikolwiek okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Jednocześnie analiza przebiegu ubezpieczenia, w ocenie organu, prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, gdyż w przedmiotowym okresie nie została ustalona u ojca dzieci całkowita niezdolność do pracy, stwierdzona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2011 r. dopiero od października 2010 r. Nie istniały zatem przeciwwskazania uniemożliwiające kontynuowanie ubezpieczenia. Powyższe stanowisko Prezesa ZUS nie znajduje odzwierciedlenia w treści art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Należy zauważyć, że przepis ten został zamieszczony w dziale VI powołanej ustawy zatytułowanym "Świadczenia przyznawane w szczególnym trybie" i nie nawiązuje do uregulowań dotyczących przyznawania świadczeń na ogólnych zasadach. W związku z tym przesłanki określone w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej są jedynymi kryteriami ustawowymi, od spełnienia których uzależniona jest możliwość przyznania świadczenia wyjątkowego. Wbrew zatem twierdzeniom organu, długość przerwy w ubezpieczeniu nie ma zasadniczego znaczenia dla oceny uprawnień ojca dzieci do przedmiotowego świadczenia, natomiast ważne jest, czy niespełnienie wymogów do uzyskania świadczenia zwykłego spowodowane zostało okolicznościami szczególnymi. Ustawa emerytalna nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", natomiast w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., II SA 306/00). Ponadto chodzi o zdarzenia lub stany o charakterze obiektywnym, na które ubezpieczony nie miał wpływu. W niniejszej sprawie przedstawicielka ustawowa małoletnich skarżących jako przyczynę braku uprawnień M. G. do świadczenia w trybie zwykłym, podniosła w toku postępowania administracyjnego jego stan zdrowia oraz wynikające z niego trudności z uzyskaniem zatrudnienia. Twierdzenia w tym względzie nie są gołosłowne, bowiem znajdują potwierdzenie w dokumentacji medycznej leczenia ambulatoryjnego i kartach leczenia szpitalnego zmarłego, na które powołał się w swoim orzeczeniu lekarz orzecznik ZUS. Niesporne jest zatem, że występowały u ojca dzieci wyraźne symptomy choroby [...] z objawami [...], która doprowadziła do jego śmierci [...]. Choroba [...] nie jest chorobą typową, a jej specyfika wynika m.in. z trudności w jej zdiagnozowaniu, co oznacza, że może istnieć pomimo braku objawów zewnętrznych. Taki stan jest jednak obiektywną przeszkodą w normalnym funkcjonowaniu, w tym w wykonaniu zatrudnieniu. Ponadto choroba o takim charakterze zmniejsza konkurencyjność dotkniętej nią osoby na rynku pracy. Podkreślenia wymaga również, że nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z 24 marca 2003 r., II SA 3594/02, Lex nr 142639). W odniesieniu do zmarłego nie można wykluczyć częściowej choćby niezdolności do pracy przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy, skoro lekarz orzecznik ZUS we wspomnianym orzeczeniu stwierdził tylko, że nie był on niezdolny do pracy, nawet częściowo, przed [...] stycznia 2000 r. Powyższych kwestii organ nie wyjaśnił, przez co dopuścił się naruszenia w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany do wnikliwego i wyczerpującego zbadania wpływu stanu zdrowia ojca dzieci na możliwość kontynuowania zatrudnienia w okresie przerwy w ubezpieczeniu pod kątem przesłanki szczególnych okoliczności. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy. O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ww. ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).