II SA/Wa 845/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r., nr 116, poz. 675 ze zm.), § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludniania lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] SG A.G. od decyzji Nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r., umarzającej postępowanie w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w K. ul. [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż [...] SG A.G. jest funkcjonariuszem Straży Granicznej w służbie stałej od [...] grudnia 2009 r. i pełni obowiązki służbowe w Placówce Straży Granicznej w T. Dnia [...] grudnia 2009 r. wymieniony funkcjonariusz wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego, w którym wskazał, iż uprawnionymi do zamieszkania wraz z nim są jego żona i dzieci (4 osoby). W odpowiedzi na złożony wniosek Komendant [...] OSG dnia [...] grudnia 2013 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w K. ul. [...], o powierzchni mieszkalnej 40,00m2, odpowiadającej 4 normom zaludnienia. Organ stwierdził, że [...] SG A.G. posiada uprawnienie do 4 norm zaludnienia, co zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.), odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej od 28m2 do 40m2. Zatem proponowany lokal spełniał wymóg należnej powierzchni mieszkalnej. W myśl art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z normy tej wynika obowiązek Straży Granicznej do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Szczegółowe warunki przydziału lokali mieszkalnych zostały określone w powołanym wyżej rozporządzeniu MSWiA, które w § 5 stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przydziela się na jego pisemny wniosek (§ 6), lokal o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących mu norm zaludnienia. Organ wskazał, iż złożenie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego jest dla organu administracyjnego wiążące i w sytuacji, gdy nie występują określone w art. 99 ustawy o SG przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmownej, skutkuje wydaniem decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Organ I instancji miał zatem faktyczną i prawną podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego. Z treści przepisów ustawy wynika, że prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługują zastępcze świadczenia pieniężne (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29.03.1999 r., OPS 1/99, ONSA 1999/3/77, wyrok NSA z dnia 21.04.2011 r., I OSK 1973/10). Brak jednoznacznej zgody funkcjonariusza na prowadzenie postępowania na wskazany przydział, wyrażonej pismem z dnia 23 grudnia 2013 r., skutkował wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie przydziału lokalu nr [...] w K. przy ul. [...] 18. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił przesłanki wskazane w powołanych przepisach, funkcjonariusz bowiem wniosek o przydział lokalu mieszkalnego złożył, a pobierając równoważnik za brak lokalu mieszkalnego potwierdzał wolę otrzymania mieszkania wyrażoną we wniosku. Przyznanie funkcjonariuszowi przewidzianego w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej równoważnika pieniężnego, jako zastępczej formy realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, które jest prawem podstawowym, nie zwalnia organu Straży Granicznej z obowiązku, jeżeli tylko dysponuje odpowiednim lokalem mieszkalnym, dokonania takiego przydziału na rzecz funkcjonariusza. Funkcjonariusz w przesłanym odwołaniu przedstawił powody, dla których nie może przyjąć lokalu mieszkalnego. Uzasadnił to tym, że przyjęcie proponowanego lokalu mieszkalnego uniemożliwi opiekę nad rodzicami żony, a szczególnie nad niepełnosprawnym teściem oraz że proponowany lokal mieszkalny nie spełniał wymogów przysługujących norm powierzchni mieszkalnej dla sześciu osób, ponieważ jego rodzinę stanowią również rodzice żony, którzy wymagają stałej opieki. Po zapoznaniu się z aktami sprawy, organ II instancji wezwał A.G., pismem z dnia 07.02.2014 r. do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez odpowiedzi na pytania dotyczące opieki nad rodzicami żony, a także tego, czy lokal obecnie zajmowany przez rodziców żony jest dostosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych i w jakim zakresie, czy odwołujący się prowadzi wraz z rodzicami żony wspólne gospodarstwo domowe, jakie jest ich źródło dochodu oraz jakie są przyczyny dla których teściowie nie zostali wskazani we wniosku o przydział lokalu mieszkalnego w części dotyczącej członków rodziny, których należy uwzględnić przy przydziale lokalu mieszkalnego. Funkcjonariusz, w odpowiedzi na pismo zaznaczył, że prowadzi wspólne gospodarstwo z rodzicami żony. Dodał również, iż obowiązki opiekuna osoby niepełnosprawnej pełni jego żona, co jest uwzględniane przy rocznym rozliczaniu dochodów w Urzędzie Skarbowym. Uważa również, że w tej sytuacji proponowany lokal mieszkalny winien być wyposażony w elementy ułatwiające życie osobom niepełnosprawnym. W ocenie organu przydzielony funkcjonariuszowi lokal mieszkalny nr [...] położony w K. ul. [...], był w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym oraz spełniał przysługujące stronie 4 nomy zaludnienia wynikające z wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. Wskazał, iż zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej członkami rodziny funkcjonariusza, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z funkcjonariuszem we wspólnym gospodarstwie domowym rodzice funkcjonariusza i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo niezdolność do pracy, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia. Z akt wynika, iż rodzice żony mieszkają pod innym adresem niż odwołujący się i jego żona, mają własne źródło dochodu - emerytura i renta, nie są zatem na wyłącznym utrzymaniu funkcjonariusza. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Straży Granicznej jest ściśle zawężony i wyczerpująco wymieniony w art. 93 ustawy o Straży Granicznej (vide; wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 959/2007 dot. Policji). Wykładnia celowościowa tego przepisu nakazuje przyjąć, że członkami rodziny funkcjonariusza uwzględnionymi przy przydziale lokalu mieszkalnego mogą być tylko osoby pozostające we wspólnym gospodarstwie domowym, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że wskazane w odwołaniu przyczyny odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego są subiektywne i nie mogą przesądzać o zgodności lub niezgodności z obowiązującymi przepisami decyzji administracyjnej realizującej prawo A.G. do lokalu mieszkalnego. Przydzielający lokal mieszkalny organ Straży Granicznej musi, w granicach obowiązującego prawa, mieć na względzie interes służby w ochronie granicy państwowej. Podkreślono, że uprawnienia zawarte w rozdziale 12 ustawy o Straży Granicznej służą nie tylko ochronie interesów funkcjonariuszy, ale również realizacji celów ogólnospołecznych. Przyznawane uprawnienia umożliwiają pogodzenie interesów funkcjonariuszy z potrzebami służby i dlatego stanowią bardzo ważny instrument zapewniający realizację zadań nałożonych na formację Straży Granicznej. Wstrzymanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie jest przedmiotem tego postępowania, dlatego też powyższe nie może zostać rozstrzygnięte w wydanej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.G. zarzucił powyższej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 107 § 1 kpa polegające na odstąpieniu w uzasadnieniu decyzji od właściwej podstawy rozstrzygnięcia merytorycznego, którą był brak wniosku strony o wszczęcie postępowania administracyjnego. Podnosząc powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. Stwierdził, iż w uzasadnieniu decyzji organ całkowicie zmienił motywy rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z uzasadnieniem decyzji, Komendant Główny Straży Granicznej uznał, iż przyczyną umorzenia postępowania była odmowa przyjęcia przez funkcjonariusza proponowanego lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy przyjął jednocześnie, iż funkcjonariusz spełnił wymogi formalne do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie przydziału lokalu, gdyż złożył formalny wniosek o przydział lokalu w dniu [...] grudnia 2009 r. W ocenie skarżącego postępowanie wszczęte na wniosek z dnia [...] grudnia 2009 r. zostało zakończone przyznaniem funkcjonariuszowi ekwiwalentu za brak lokalu mieszkalnego i złożony wniosek nie może służyć za podstawę do wszczęcia i prowadzenia nowego postępowania. Zdaniem skarżącego, gdyby przyjąć za zasadne stanowisko organu II instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to brak byłoby formalnych podstaw do umorzenia postępowania, gdyż należałoby wydać decyzję merytoryczną rozstrzygającą sprawę w przedmiocie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zarzuty skargi nie są zasadne. W decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. wskazano jako podstawę rozstrzygnięcia art. 61 § 2 kpa w związku z brakiem zgody strony na prowadzenie postępowania. W decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy tę decyzję zaakceptowano także wymienioną w niej podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wyjaśniono natomiast, iż ten brak zgody funkcjonariusza na prowadzenie postępowania jest równoznaczny z odmową przyjęcia lokalu, który wskazano w zawiadomieniu z dnia 17 grudnia 2013 r. o wszczęciu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b); albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy, uwzględniając skargę sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, iż postępowanie administracyjne w sprawie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego zostało wszczęte z urzędu, na podstawie art. 61 § 2 kpa, a nie na wniosek strony, jak przyjmuje to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na brak zgody skarżącego na prowadzenie przedmiotowego postępowania Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego, mając za podstawę przepisy art. 61 § 2 kpa. Nie można podzielić stanowiska organu II instancji, iż brak zgody funkcjonariusza na prowadzenie postępowania jest równoznaczny z odmową przyjęcia lokalu, który wskazano w zawiadomieniu z dnia 17 grudnia 2013 r. o wszczęciu postępowania z urzędu i dalszego prowadzenia postępowania w sprawie przydziału lokalu po wniesieniu przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji. Wobec wniesionego przez stronę odwołania od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. organ odwoławczy obowiązany był skontrolować wydaną decyzję poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy wszczętej z urzędu i zbadanie zasadności umorzenia postępowania. W sprawie nie budzi wątpliwości, iż postępowanie administracyjne zostało umorzone z uwagi na brak zgody strony na prowadzenie przedmiotowego postępowania. Tymczasem organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, a zatem utrzymującej jej rozstrzygnięcie co do umorzenia postępowania, rozstrzyga sprawę merytorycznie, przyjmując w uzasadnieniu, że przyczyną umorzenia postępowania była odmowa przyjęcia przez funkcjonariusza proponowanego lokalu mieszkalnego i wskazując, iż spełnił on wymogi formalne do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie przydziału na wniosek z dnia [...] grudnia 2009 r. Zasadnie więc skarżący zauważa, iż organ II instancji zmienił motywy rozstrzygnięcia i to w sytuacji, gdy skarżący podnosił w odwołaniu, że odwołuje się od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] w K. przy ul. [...] z uwagi na fakt, jakoby nie wyrażał zgody na prowadzenie postępowania. Organ odwoławczy obowiązany był zatem ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji w tym zakresie, a nie w aspekcie braku zgody na przyjęcie przez skarżącego proponowanego lokalu mieszkalnego. Organ ponownie rozpoznając sprawę będzie obowiązany zbadać jedynie, czy funkcjonariusz wyraził zgodę na prowadzenie postępowania wszczętego z urzędu, gdyż tylko ta przesłanka jest istotna z punktu widzenia stosowania art. 61 § 2 kpa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.