II SA/Wa 85/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Ewa Grochowska-Jung, Protokolant Emilia Jaktorska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w O. z dnia [...] września 2008 r. o Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości W dniu [...] czerwca 1989 r. Dowódca Garnizonowej Administracji Mieszkań w O. przydzielił A. W. – pracownikowi Jednostki Wojskowej nr [...] w O. mieszkanie służbowe przy ulicy [...], składające się z 3 pokoi i kuchni o łącznej powierzchni użytkowej 61,01 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 40,98 m2. Jako uprawnione do zamieszkiwania z A. W. były: jego żona i 2 córki: M. i K. W tym samym dniu zawarta została z A. W. umowa najmu nr [...] ww. lokalu na czas trwania stosunku pracy. Pismem z dnia 13 kwietnia 2007 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] zawiadomił A. W. o zamiarze wypowiedzenia mu umowy najmu lokalu mieszkalnego przy ulicy [...], w związku ze zwłoką w zapłacie opłat za używanie lokalu. W związku z nieuregulowaniem należności w podanym terminie rozwiązanie umowy najmu ww. lokalu nastąpiło z miesięcznym okresem wypowiedzenia, tj. w dniu 31 sierpnia 2007 r. Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. orzekł o opróżnieniu przez A. W. lokalu mieszkalnego w O. przy ulicy [...], w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji oraz o obowiązku uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz obowiązku zapłaty odszkodowania w wysokości 200 % wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania, w wysokości określonej w załączniku stanowiącym integralną część decyzji, począwszy od dnia uprawomocnienia się decyzji. A. W. odwołując się do Prezesa WAM od tej decyzji, stwierdził, że zwraca się jednocześnie za pośrednictwem organu do Ministra Obrony Narodowej o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w zajmowanym lokalu mieszkalnym na skutek nadzwyczajnych okoliczności jakie zaszły w jego życiu. Prezes WAM decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przed ponownym wydaniem decyzji należy rozpatrzyć, zawarty w odwołaniu wniosek A. W., o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w O. przy ulicy [...]. A. W. pismem z dnia 1 kwietnia 2008 r. poinformował Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...], że aktualnie jest w trakcie kompletowania dokumentów na okoliczność skierowania wniosku do Ministra Obrony Narodowej. Pismem z dnia 18 kwietnia 2008 r. , skierowanym do A. W. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] wyznaczył mu termin 7 dniowy do złożenia ostatecznego stanowiska oraz przedstawienia dokumentów z tym związanych . Następnie zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] poinformował A. W. o wszczęciu postępowania w sprawie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] w O. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art.29 i art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz.398 ze zm.), Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM [...] odmówił A. W. wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] w O. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że do dnia wydania niniejszej decyzji A. W. nie złożył wniosku do Ministra Obrony Narodowej z prośbą o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] w O., jak również nie udokumentował, że znajduje się w sytuacji wyjątkowej. Powołując się zaś na art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP organ wskazał, że nie może wydać decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie niż żołnierz służby stałej, bowiem w Garnizonie O. i miejscowości pobliskiej O. są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. A. W. odwołał się od tej decyzji wskazując, że znajduje się w trudnej sytuacji życiowej oraz, że jest wieloletnim pracownikiem cywilnym wojska. Organ odwoławczy, w związku z rozpatrywaniem odwołania A. W. zwrócił się do niego pismem z dnia 5 listopada 2008 r. o wyjaśnienie i udokumentowanie na czym polega wyjątkowość sytuacji zainteresowanego oraz czy przysługuje mu spółdzielcze prawo własnościowe do innego lokalu mieszkalnego lub domu, wyznaczając mu termin 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezes WAM utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W decyzji organ odwoławczy oprócz przytoczenia stanu sprawy stwierdził, że pismo z dnia 5 listopada 2008 r. zostało zainteresowanemu doręczone na zasadzie doręczenia zastępczego, w dniu 25 listopada 2008 r. jednakże A. W. nie udzielił odpowiedzi i nie przedstawił żadnych dokumentów. Uzasadniając zaś odmowę wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] w O. organ podał, że decyzje wydawane na zasadzie art. 29 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP podlegają uznaniu administracyjnemu oraz, że spełniona musi być przesłanka wyjątkowości sytuacji osoby wnoszącej taki wniosek. Zdaniem organu brak innego mieszkania lub fakt zatrudnienia w [...] jako pracownik cywilny oraz opisane zawirowania rodzinne nie czynią sprawy A. W. wyjątkową. Organ podał ponadto, że w przypadkach niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych żołnierzy uprawnionych do otrzymania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalach mieszkalnych, nie jest uzasadnione przyznanie prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie niż żołnierz zawodowy. Obowiązkiem WAM jest realizacja uprawnień do zakwaterowania żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. W garnizonie O. zaś na stan 31 października 2008 r. na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oczekuje 14 żołnierzy w służbie stałej i 12 w służbie terminowej. Organ odwoławczy odniósł się również do stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu organu pierwszej instancji, dotyczących niezłożenia przez A. W. prośby do Ministra Obrony Narodowej uznając, że są one wadliwe. Odniósł się również do zawiadomienia organu pierwszej instancji o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, uznając je również za wadliwe. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosząc o jej uchylenie zarzucił organowi naruszenie art. 29 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania decyzji przyznającej mu prawo do lokalu. Skarżący zarzucił ponadto organowi dowolną ocenę materiału dowodowego oraz przekroczenie uznania administracyjnego. Skarżący wskazał również, że organ pierwszej instancji wydając zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przesądził już na tym etapie postępowania jego wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, jakkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego zarówno Prezes WAM jak i Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] dopuścili się naruszenia przepisów prawa procesowego - a to art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 ust. 3 oraz art. 136 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy, iż podstawą materialno prawną zaskarżonej decyzji był art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm.), zgodnie z którym w sytuacji wyjątkowej Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym , na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Z użytego w tym przepisie sformułowania "może wydać" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego załatwienia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest zatem ograniczona. Sąd może badać tylko, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. W ocenie Sądu, w świetle art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP sytuacją wyjątkową będzie taka, która świadczy o braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osobę we własnym zakresie. Niewątpliwie zatem to na stronie spoczywa obowiązek wykazania, że jego sytuacja jest wyjątkowa. W rozpoznawanej sprawie przyznać należy, że skarżący w sposób niewątpliwie nieprecyzyjny sformułował swój wniosek, dotyczący wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Nie złożył też z własnej inicjatywy stosownych dokumentów i oświadczeń. Wskazać należy, że Prezes WAM, przystępując do rozpatrzenia sprawy jako organ odwoławczy zwrócił się do A. W. pismem z dnia 5 listopada 2008 r. o wyjaśnienie i udokumentowanie na czym polega wyjątkowość jego sytuacji oraz czy przysługuje mu spółdzielcze prawo własnościowe do innego lokalu mieszkalnego lub domu, wyznaczając mu jednocześnie termin 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. Uznał zatem, że istotne dla sprawy jest umożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się co do jego wyjątkowej sytuacji, w kontekście art. 29 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i dlatego wezwał go do sprecyzowania wniosku. Skorzystał zatem niewątpliwie z uprawnienia wynikającego z art. 136 kpa, przeprowadzając z urzędu dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Następnie utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że wezwanie to zostało doręczone skarżącemu na zasadzie doręczenia zastępczego w dniu 25 listopada 2008 r., a A. W. nie udzielił odpowiedzi na ww. pismo i nie przedstawił żadnych dokumentów. W ocenie Sądu, wbrew wywodom organu odwoławczego, nie można było stwierdzić, że pismo organu Prezesa WAM zostało skutecznie doręczone w trybie art. 44 kpa skarżącemu w dniu 25 listopada 2008 r. Należy zauważyć, że z uwagi na ustanowienie w art. 44 kpa tzw. fikcji prawnej doręczenia, wymienione w nim warunki muszą być spełnione w sposób nie nasuwający wątpliwości z uwagi na fakt, że stanowi ona wyjątek od zasady bezpośredniego doręczania pism adresatowi. Przepis ten m.in. wymaga, by o złożeniu pisma w placówce pocztowej pozostawić zawiadomienie w skrzynce pocztowej lub na drzwiach adresata. W niniejszej sprawie, w związku z brakiem skutecznego doręczenia przesyłki nadanej w dniu 7 listopada 2008 r., przesyłka ta była dwukrotnie awizowana. Stwierdzić należy, że zarówno na kopercie jak i na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki nadanej w dniu 10 listopada 2008 r. brak jest wyraźnej informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił adresata o przesyłce. Brak jest nawet czytelnej adnotacji o pierwszym awizie; przy czym samo napisanie dat - również nieczytelnych (nie wiadomo bowiem czy ponowne awizo nosi datę 18 czy 19 listopada 2008 r.) nie może stanowić o tym, że tego dnia doręczyciel awizował przesyłkę. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym ugruntowany jest pogląd, że dla uznania, iż doszło do doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 kpa, nie jest wystarczające stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki. Słowo "awizo", jakkolwiek oznacza zawiadomienie odbiorcy, nie można z niego jednak wywieść sposobu zawiadomienia takiego, aby mieścił się on w wymogach art. 44 kpa, zatem koniecznym jest zaznaczenie przez doręczyciela, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki, gdzie i w jakim terminie może ją odebrać (porównaj np. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 5 maja 1997 r. sygn. akt I SA/Gd 470/96, niepubl., wyrok WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2008 r. I SA/Op 314/07, LEXnr 437617, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2007 r. V SA/Wa 417/07, LEX nr 345717). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie mógł uznać, że skarżącemu zostało skutecznie doręczone, w trybie, o którym mowa w art. 44 kpa, jego wezwanie z dnia 5 listopada 2008 r. i że na to wezwanie A. W. nie zareagował. Skoro zatem Prezes WAM uznał, że wyjaśnienia skarżącego odnośnie jego sytuacji wyjątkowej, w kontekście art. 29 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbronych RP są na tyle istotne, że wezwał go do udzielenia wyjaśnień na ten temat oraz do przedstawienia dokumentów, a następnie de facto pozbawił go takiej możliwości z pogwałceniem art. 44 § 1 i 2 kpa i wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji to stwierdzić należy, że organ odwoławczy naruszył tym przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu godzi się przypomnieć organowi, iż zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten ustanawia zarazem dla organów obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Natomiast zabezpieczeniem realizacji opisanej powyżej zasady jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 § 1 kpa, który nakłada na organy powinność zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Stwierdzić należy, iż organ odwoławczy, z przyczyn powołanych powyżej, wymaganiom tym nie sprostał. Dotyczy to również naruszenia art. 11 kpa (zasada przekonywania) oraz art. 8 kpa (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli). Sąd rozpoznając niniejszą skargę uchylił również decyzję organu pierwszej instancji, bowiem zawierała ona uchybienia, które wprawdzie Prezes WAM, rozpoznając odwołanie od niej konwalidował swoją decyzją, jednakże w sytuacji uchylenia jedynie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym pozostałaby decyzja wadliwa. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.