II SA/Wa 85/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Sławomir Antoniuk (spr.), Starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi W. K. na rozstrzygnięcie Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie wniosku o zawarcie umowy najmu 1. stwierdza nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2009 r., 2. określa, że powyższa uchwała nie podlega wykonaniu w całości. W. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] września 2009 r. o odmowie zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego z zasobów lokalowych [...], o której została poinformowana pismem z dnia 28 października 2009 r. W skardze zarzuciła organowi naruszenie § 4, § 5 ust. 2 pkt 2 oraz § 7 pkt 9 uchwały Rady m. st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy [...]. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że zaskarżone pismo ma charakter informujący, nie jest decyzją administracyjną czy aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wskazał, że sprawa nie jest jeszcze rozstrzygnięta. Na etapie apelacji pozostaje sprawa o eksmisję skarżącej z zajmowanego przez nią lokalu nr [...] przy ul. [...]. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 19 sierpnia 2010 r. W. K. podtrzymała stanowisko zawarte w skardze oraz wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Zarządu [...] z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu wskazała, że przedmiotem skargi nie jest pismo informujące, lecz uchwała Zarządu [...] z dnia [...] września 2009 r., która podlega kontroli sądu administracyjnego jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W piśmie tym wskazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, ponieważ organ odmówił zakwalifikowania skarżącej do zawarcia umowy najmu, bez podania podstawy prawnej i uzasadnienia swego stanowiska, z powołaniem się na przesłankę, która nie wynika z uchwały Rady m. st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 347/10, odrzucił skargę W. K. jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej W. K., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 621/11, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 347/10 (pkt 1 tego postanowienia). W uzasadnieniu postanowienia Sąd II instancji stwierdził, iż rozstrzygnięcie Zarządu [...] zawarte w protokole z dnia [...] września 2009 r., o którym powiadomiono skarżącą pismem z dnia 28 października 2009 r. uznane być powinno za akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym oceniając legalność zaskarżonej uchwały Zarządu [...] Sąd ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Skarga W. K. zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę w składzie 7 sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 przesądził, iż uchwała zarządu dzielnicy [...] odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasoby gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądowej na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono jednoznacznie, że uchwała zarządu dzielnicy, o jakiej mowa, nie kreuje stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu, lecz jest wykonywaniem zadań gminy w stosunku do mienia publicznego i jako taka ma charakter administracyjnoprawny. Za takim publicznoprawnym charakterem działania zarządu dzielnicy w tych sprawach przemawia ponadto okoliczność, że prawo zaskarżenia takiej uchwały stanowi jedną z prawnych form urzeczywistniania zasady praworządności i spełnia wymagania demokratycznego państwa prawnego, gwarantując ochronę prawną osobom ubiegającym się o najem lokalu. W kwestii odnoszącej się do obowiązku stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego przy kwalifikowaniu do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu jest poza sporem, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie takiej listy nie mają zastosowania przepisy k.p.a., dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca określa działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej – patrz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 997/09 (publik. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej o wynajem lokalu wskazać należy, że podstawę materialnoprawną jej wydania stanowił przepis § 4 obwiązującej od dnia 28 sierpnia 2009 r. uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Mazow. Nr 132, poz. 3937), podjętej na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Powołany przepis ustanawia kryteria jakie powinna spełniać osoba ubiegającą się o wynajem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy warszawskiej. W świetle powołanego przepisu, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. W kolejnych przepisach tej uchwały w rozdziale 2 "Wynajem lokali na czas nieokreślony osobom pozostającym w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych" ustalono, w jakich przypadkach nie stosuje się warunków określonych w § 4 uchwały i odmawia się wynajęcia lokalu - § 6 uchwały. Między innymi postanowień § 4 pkt 1 nie stosuje się do osób: 1) będących lokatorami zamieszkującymi w lokalach znajdujących się w budynkach prywatnych, którzy byli zobowiązani do uiszczania czynszu regulowanego i którym wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy; 2) będących byłymi lokatorami zamieszkującymi w lokalach znajdujących się w budynkach prywatnych, którzy byli zobowiązani do uiszczania czynszu regulowanego i którym wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy (§ 5 ust. 2 pkt 2 tej uchwały). Podkreślenia wymaga, iż prawodawca nie ustala innych, poza powołanymi, przesłanek warunkujących najem lokalu z zasobu gminnego, jak też nie odsyła do stosowania innych przepisów, posiłkowania się innymi kryteriami kwalifikacyjnymi poza ściśle określonymi w § 4 ww. uchwały. Tryb rozpatrywania wniosków określa natomiast rozdział 7 "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej" powołanej uchwały. Zgodnie z § 24 ust. 1 uchwały, wnioski (osób występujących o zawarcie umowy najmu - § 22) zaopiniowane przez Komisję (Mieszkaniową, o której mowa w § 21 uchwały) rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu. Analiza powyższych uregulowań prawnych prowadzić musi do wniosku, że zarząd dzielnicy, posługując się jednoznacznie określonymi w § 4 uchwały kryteriami, powinien ustalić, czy wnioskodawca (samodzielnie lub z osobami ubiegającymi się o najem lokalu) spełnia przesłanki określone w tym przepisie i w zależności od wyniku dokonanych ustaleń podejmuje uchwałę o wpisaniu wnioskodawcy na listę oczekujących na pomoc mieszkaniową lub na listę osób, które do pomocy mieszkaniowej nie zostały zakwalifikowane. Dopiero uzyskanie statusu osoby zakwalifikowanej na listę oczekujących (pełniącej kryteria zawarcia umowy najmu) wywołuje ten skutek, iż może ona oczekiwać "przyznania" jej lokalu odpowiedniego do potrzeb wnioskodawcy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, odmowę wpisania skarżącej na listę osób oczekujących na najem gminnego lokalu mieszkaniowego podjęto na podstawie przesłanek niewymienionych w § 4 – 6a ww. uchwały. W protokole nr [...] z rozpatrzenia sprawy skarżącej, w którym powołano nieobowiązującą w dacie podjęcia rozstrzygnięcia Zarządu [...] uchwałę Rady [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], jako uzasadnienie wystąpienia wnioskodawcy wskazano: "Budynek prywatny od 2007 r. Wypowiedzenie stawki czynszu i wezwanie do opróżnienia lokalu z dnia 2 czerwca 2008 r. przez obecnego właściciela. Sprawa w Sądzie – wezwanie na dzień 22.07.2009 r.". W dniu 18 sierpnia 2009 r. Komisja Mieszkaniowa wydała w sprawie skarżącej opinię: "Brak możliwości udzielenia pomocy mieszkaniowej. Czekamy na orzeczenie Sądu". Zaś Zarząd [...] (jako organ kolegialny) podjął rozstrzygnięcie w formie uchwały o treści: "udzielić pomocy mieszkaniowej zgodnie z opinią KM". Tym samym Zarząd [...], podejmując w sprawie skarżącej rozstrzygnięcie na podstawie § 24 ust. 1 ww. uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., nie tylko nie stosował obowiązujących przepisami prawa kryteriów kwalifikacji do najmu lokalu mieszkalnego z zasobów gminnych, ale wydał uchwałę w oparciu o błędny stan faktyczny sprawy. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył kopię wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 2009 r. sygn. akt [...], w którym Sąd w pkt I wyroku zobowiązał pozwanych W. K., [...] i [...] do opuszczenia i opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] w Warszawie przy ul. [...] i wydania go w stanie wolnym powodowi – [...], zaś w pkt VII wyrokowi w pkt I w odniesieniu do W. K. i [...] nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Zatem już w dacie opiniowania wniosku skarżącej przez Komisję Mieszkaniową stan niepewności w kwestii eksmisji W. K. z zajmowanego lokalu mieszkalnego, stanowiący zdaniem organu dzielnicowego przeszkodę w rozpoznaniu jej wniosku, został usunięty orzeczeniem sądowym podlegającym wykonaniu. Powyższy sposób załatwienia sprawy administracyjnej nie spełnia także standardów obowiązujących w państwie prawa. Należy przypomnieć zasady prawne określone w art. 6 i 7 k.p.a. - organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad w niniejszej sprawie nie respektowano. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż oparcie odmowy zakwalifikowania skarżącej na listę osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy na przesłankach nieokreślonych w przepisach uchwały Rady m .st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy, zostało dokonane z istotnym naruszeniem prawa materialnego, tj. § 4 i § 5 ust. 2 pkt 2 powyższej uchwały. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.