II SA/Wa 85/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi K.N. na uchwałę Zarządu Dzielnicy W. W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M.Z. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W dniu [...] lutego 2012 r. K.N. wystąpiła do Zarządu Dzielnicy W. z wnioskiem o najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego miasta. Uzasadniając wniosek, wyjaśniła, że obecnie mieszka w lokalu o powierzchni użytkowej 42,16 m2, w tym o powierzchni pokoi wynoszącej 19,82 m2. Zwróciła uwagę na swoją trudną sytuację mieszkaniową, "urągającą godności człowieka". Podniosła ponadto, że zamieszkuje z ojczymem po chorobie [...], a także z przyrodnim bratem i matką – również chorą w znacznym stopniu. Ogranicza to poczucie intymności osób współzamieszkujących i jej. Wskazała także na swoją niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym. W załączonym zaświadczeniu podała także swój dochód miesięczny podlegający opodatkowaniu – 948,57 zł. Do wniosku dołączyła również orzeczenia o stopniu niepełnosprawności – swoim, swojego ojczyma (wraz z kartą informacyjną leczenia szpitalnego) oraz matki – K.N.. W toku wszczętego postępowania sporną kwestią stało się zagadnienia wielkości powierzchni pokoi w mieszkaniu zajmowanym przez K.N. Z wniosku wynikało bowiem, że w mieszkaniu jest jeden pokój, gdy tymczasem z wizji przeprowadzonej w lokalu – że są dwa pokoje, w tym jeden z wnęką kuchenną. W związku z powyższym, w czerwcu 2012 r. przeprowadzona została inwentaryzacja architektoniczna (k. 37-31 akt adm.), z której wynika, że w lokalu aktualnie zamieszkiwanym przez zainteresowaną znajdują się dwa pokoje: jeden o powierzchni 19,94 m2 oraz drugi o powierzchni 11,30 m2 (łącznie pokoje: 31,24 m2). Ustalono zarazem, że w lokalu mieszkają 4 osoby. Zmiany związane z przebudową rzeczonego lokalu, stwierdzone podczas inwentaryzacji, zostały przez Zarząd Dzielnicy W. zaakceptowane pismem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. W dniu [...] września 2009 r. dzielnicowa Komisja Mieszkaniowa negatywnie zaopiniowała wniosek zainteresowanej z dnia [...] lutego 2012 r., nie znajdując podstaw do zwolnienia jej z kryterium metrażowego, dla przyznania lokalu z zasobu mieszkaniowego miasta. W dniu [...] września 2012 r. Zarząd Dzielnicy W. podjął uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem W., w której nie wyraził zgody na zakwalifikowanie K.N. do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu. W uzasadnieniu rzeczonej uchwały organ wskazał, że wniosek rozpatrzył negatywnie, na podstawie § 4 pkt 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), ze względu na przekroczone kryterium metrażowe przez wnioskodawczynię, gdyż na jedną osobę w lokalu przez nią zamieszkiwanym przypada 7,81 m2 na osobę (według liczby osób w lokalu zgłoszonych do oczynszowania) lub 6,25 m2 na osobę (według liczby osób zameldowanych). Tymczasem, stosownie do ww. przepisu uchwały Rady m. st. Warszawy, powierzchnia mieszkaniowa na jedną osobę w lokalu, aby dana osoba mogła zostać wpisana na przedmiotową listę, nie może przekraczać 6 m2. W dniu 29 października 2012 r. (data prezentaty organu) K.N. złożyła wezwanie do usunięcia przez organ naruszenia prawa. Zwróciła w nim uwagę, że organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w zapadłym w jej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r. o sygn. akt I SA/Wa 524/11. Ponadto podniosła, że nie posiada ani oszczędności, ani majątku, a z uwagi na niepełnosprawność nie ma możliwości zapracowania na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Do wezwania K.N. załączyła dokumenty określające jej stan zdrowia. W dniu 21 listopada 2012 r. zainteresowana odebrała odpowiedź organu na jej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym podtrzymał on swoje dotychczasowe stanowisko. W dniu 17 grudnia 2012 r. K.N. wniosła, sformułowaną w dniu 12 grudnia 2012 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. W jej uzasadnieniu zakwestionowała zarówno ustaloną przez organ powierzchnię mieszkalną w lokalu – która, w ocenie skarżącej, wynosi 19,82 m2, co ma potwierdzać zaświadczenie Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami z dnia [...] grudnia 2010 r. – jak i wadliwą interpretację jej sytuacji rodzinnej. Wskazała, że zdaje sobie sprawę, iż stan zdrowia i niepełnosprawność członków jej rodziny nie ma przełożenia na pozytywne rozpatrzenie wniosku – chodziło jej jednak o podkreślenie, że mieszkanie na tak małej powierzchni tylu osób niepełnosprawnych, wymagających pomocy, opieki i wsparcia innych osób jest bardzo trudne i wykluczające intymność. Skarżąca zasygnalizowała ponadto, że między nią a bratem jest silny konflikt przeradzający się w rękoczyny. Dodatkowo K.N. zarzuciła organowi nieprawidłowe przyjęcie, że nie pozostaje ona w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej. Załączyła z tego względu do skargi dokumenty świadczące o jej dolegliwościach, w tym kartę informacyjną przychodni specjalistycznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej – o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że nie zostały przez skarżącą spełnione kryteria metrażowe. Zarazem podniósł, że w sprawie nie mogło dojść do uwzględnienia stanu zdrowia ojczyma skarżącej, gdyż ten nie będzie nadal – po ewentualnym wynajęciu skarżącej mieszkania – z nią zamieszkiwać. W piśmie do Sądu, sformułowanym przez skarżącą w dniu [...] marca 2013 r., wyjaśniła ona, że wniosek o najem uzasadniła swoim stanem zdrowia i na tę okoliczność przedstawiła dokumenty. Powtórzyła ponadto argumenty zawarte w skardze. W kolejnym piśmie do Sądu, sformułowanym przez skarżącą w dniu [...] maja 2013 r., zwróciła ona uwagę, że w lokalu zameldowanych jest pięć osób, jakkolwiek do oczynszowania zgłoszono cztery osoby. Zauważyła w związku z tym, że przepisy stanowiące podstawę do wydania zaskarżonej uchwały nie określają, co należy rozumieć pod pojęciem "osoby zamieszkałej w lokalu". Zarzuciła zarazem organowi niezastosowanie się do § 1 ust. 16 ww. uchwały Rady m. st. Warszawy, przez nieodliczenie od łącznego metrażu powierzchni mieszkalnej 4 m2. Podkreśliła, że organ nie dostrzegł spełnienia przez nią kryterium określonego w § 5 ust. 2 pkt 3 cyt. uchwały Rady m. st. Warszawy i przyjął, że nie pozostaje w związku z warunkami mieszkaniowymi w trudnej sytuacji zdrowotnej. W ocenie skarżącej, w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego i nierozpatrzenie go w sposób wyczerpujący, a przede wszystkim nierozważenie przez organ wszystkich okoliczności sprawy, tj. związanych ze stanem zdrowia skarżącej i dotyczących ustalenia ilości osób zamieszkałych w lokalu. Ponadto, zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 w związku z § 1 ust. 16 cyt. uchwały Rady m. st. Warszawy, poprzez błędne ustalenie powierzchni mieszkalnej w zajmowanym przez nią lokalu. W odpowiedzi z dnia 18 czerwca 2013 r. na powyższe pismo, organ wskazał, że przyjęcie, iż w lokalu mieszka pięć osób, gdy w rzeczywistości zamieszkują go cztery osoby – nie ma żadnych podstaw. W związku z tym zauważył ponownie, że kryterium metrażowe nie zostało spełnione. Na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. skarżąca cofnęła zarzut dotyczący kryterium metrażowego. Zwróciła natomiast uwagę na swoje problemy zdrowotne, załączając zaświadczenie lekarskie z dnia [...] sierpnia 2013 r. W zaświadczeniu tym wskazano, że K.N. cierpi na liczne choroby, w tym [...]. Lekarz zaordynował, że z uwagi na [...] pacjentka wymaga [...] pomieszczenia, pozbawionego [...]. Wprost w zaświadczeniu poinstruował, że wskazana jest poprawa warunków mieszkaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wobec wniosku organu o odrzucenie skargi, Sąd w pierwszej kolejności jest zobowiązany do odniesienia się do zarzutu jej niedopuszczalności. Organ nie wskazał jednak powodów do jej odrzucenia, a Sąd także nie stwierdził istnienia ku temu podstaw. Przechodząc zatem do rozważań merytorycznych, wskazać należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Podstawą rozstrzygania w niniejszej sprawie była uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy (Dz. U. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). W skardze postawiono uchwale Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] dwojakie zarzuty – tak naruszenia przepisów postępowania (formalne), jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej uchwały art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Dostrzec bowiem należy, że – stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/08 (publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2008, nr 6, poz. 90) – uchwała ta nie jest decyzją administracyjną, lecz innym aktem organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kwestią zatem sporną jest, czy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być wzorcem kontrolnym w postępowaniu, w którym doszło do podjęcia zaskarżonej uchwały. Warto w tym miejscu przytoczyć aktualną tezę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. o sygn. akt III ARN 49/93 (publ. "Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej i Pracy" 1994, nr 9, poz. 181), w której SN zaznaczył, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza taką procedurą i w formach jej nieznanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa obywateli do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami." Biorąc ją pod uwagę, dostrzec należy, że nie może być uznany za zgodny z zasadą Państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stan, w którym organ rozstrzyga o prawach i obowiązkach obywatela, zagadnieniach dotyczących jego interesu, w sposób dowolny, nieregulowany prawem. Sprzeciwiałoby się to bowiem wywodzonej z tego przepisu zasadzie sprawiedliwości proceduralnej. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Zbiór Urzędowy" 2008, seria A, nr 10, poz. 178), "w demokratycznym państwie prawnym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości i rzetelności. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwić rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie". Naczelny Sąd Administracyjny powiązał te ustalenia z tzw. prawem do dobrej administracji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2011 r. o sygn. akt I OSK 866/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Opierając się na wskazanych tezach, wskazać należy, że jakkolwiek w postępowaniu w sprawie wpisania na listę osób oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy (miasta) przepisów kpa nie stosuje się, to jednak nie zwalnia to organu przy rozstrzyganiu sprawy w tym przedmiocie od dokładnego, wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu sprawy, gdyż stanowi to standard Państwa prawnego. Sąd podziela zarzut podniesiony w skardze, dotyczący niewyjaśnienia przez organ całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności nieprzeanalizowania wnikliwie stanu zdrowia skarżącej na tle treści § 5 ust. 2 pkt 3 cyt. uchwały Rady m. st. Warszawy, który stwierdza, że kryterium mieszkaniowego i majątkowego, o których mowa w jej § 4, nie stosuje się do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej: niepełnosprawność wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, bądź ciężką, przewlekłą chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, albo istniejącą udokumentowaną przemoc lub inną patologię w rodzinie. Przesłanki wymienione w tym przepisie nie muszą zaistnieć kumulatywnie. Z materiału zebranego w sprawie wynika, w ocenie Sądu, że organ skupił się na okoliczności niespełnienia przez skarżącą kryterium metrażowego, o którym mowa w § 4 pkt 1 cyt. uchwały Rady m. st. Warszawy, zaś jedynie lakonicznie potraktował podnoszone obszernie przez K.N. okoliczności natury zdrowotnej. Stanowi to naruszenie jednej z zasad sprawiedliwości proceduralnej – zasady wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego analizy przez organ administracji – mającej, jak była mowa, oparcie w art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego Państwa prawnego). Wadliwe przeprowadzenie postępowania w sprawie z wniosku K.N. znalazło refleks w zdawkowym uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, w którym w ogóle nie przeanalizowano spełnienia przez wnioskodawczynię normy § 5 ust. 2 pkt 3 cyt. uchwały Rady m. st. Warszawy. Świadczy to o pominięciu argumentacji skarżącej w aspekcie jej zdrowia, jak również załączonych przez nią samą dowodów w przedmiocie jego stanu. Uchybienie to już samo w sobie uzasadnia wyeliminowanie przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Jej uzasadnienie powinno bowiem w sposób zindywidualizowany odnosić się do każdej z okoliczności podniesionych przez wnioskodawczynię. Skoro zatem skarżąca wykazała w toku postępowania swoją niepełnosprawność, a także posiadanie przewlekłych chorób, które łącznie mogą być oceniane jako ciężkie, a zatem ziszczenie się nie jednej, a dwóch okoliczności przemawiających za odstąpieniem od kryteriów z § 4 ww. uchwały Rady m. st. Warszawy, określonych w jej § 5 ust. 2 pkt 3 lit. "a" i "b", to rolą organu było albo zastosować wskazany przepis, a tym samym umieścić K.N. na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego miasta, albo przekonująco podważyć twierdzenia, argumenty i dowody skarżącej, jeżeli uznałby je za nieprawdziwe – i to w oparciu o konkretne dowody, dane. Nie bez znaczenia dla oceny sprawy w kontekście § 5 ust. 2 pkt 3 lit. "c" cyt. uchwały Rady m. st. Warszawy są tu także relacje skarżącej z osobami, z którymi zamieszkuje, w tym istniejący konflikt z bratem, czego organ w ogóle nie wziął pod uwagę. Błędy w procedowaniu organu doprowadziły do niezastosowania przez niego w sprawie ww. § 5 ust. 2 pkt 3 cyt. uchwały Rady m. st. Warszawy. Tymczasem szeroko i wyczerpująco przedstawione w sprawie okoliczności faktyczne w aspekcie zdrowia wnioskodawczyni i jej sytuacji rodzinnej, przedstawione już w jej wniosku z dnia 16 lutego 2012 r., nakazywały wnikliwe, wyczerpujące przeanalizowanie przez organ stanu faktycznego w świetle powyższego przepisu. Wbrew stanowisku organu, także podniesienie przez skarżącą okoliczności zdrowotnych i faktycznych dotyczących osób z nią mieszkających, matki, ojczyma i brata, było w pełni prawidłowe i zasadne, gdyż pozwalają one na przeanalizowanie istniejącego stanu faktycznego sprawy pod kątem "wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej", pozostającej w związku z warunkami mieszkaniowymi, co jest przecież punktem wyjścia do zastosowania przez organ ww. przepisu § 5 ust. 2 pkt 3 cyt. uchwały Rady m. st. Warszawy. Na kwestie te już uprzednio zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. o sygn. akt I SA/Wa 524/11, toteż przedmiot sprawy i tożsamość stron zobowiązywała organ do zastosowania wskazań zawartych w tym orzeczeniu. W świetle bowiem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego ma bowiem w przedmiocie rozstrzygnięcia powagę rzeczy osądzonej (art. 171 ww. ustawy), czego konsekwencją procesową jest to, że nie można ignorować i zmieniać przedstawionej w nim oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 147 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały w całości. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. Stosując art. 250 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 ust. 2 i 3 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie w wysokości 240 zł, powiększone o należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu