II SA/Wa 85/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na § 7 ust. 13 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] maja 2024r. nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej – Osiedla [...] oraz jej organizacji i zakresu działania w przedmiocie dokonania wyborów członków rady osiedla 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] maja 2024r. nr [...] w zaskarżonym zakresie; 2. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Rada Miejska w [...] (zwana dalej "Radą Miejską"), po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, uchwałą z [...] maja 2023r. nr [...] zmieniła uchwałę w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej - Osiedla [...] oraz jej organizacji i zakresu działania. W podstawie prawnej powołała art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023r., poz. 40 ze zm., zwana dalej "u.s.g.") W § 1 ww. uchwały wskazano, że załącznik do uchwały Nr [...] z [...] czerwca 1997r. w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej - Osiedla [...] oraz jej organizacji i zakresu działania otrzymuje brzmienie zgodnie z załącznikiem do niniejszej uchwały. W § 2 uchwały wskazano, że traci moc uchwała Nr [...] Rady z [...] listopada 2010r. zmieniająca uchwałę w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej - Osiedla [...] oraz jej organizacji i zakres działania. W § 3 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Załącznik nr 1 do ww. uchwały z [...] maja 2023r. stanowi "Statut Osiedla [...]". W § 7 ust. 13 załącznika nr 1 do ww. uchwały wskazano, że w przypadku, gdy dwóch lub więcej kandydatów uzyska taką samą liczbę głosów, decyduje losowanie przeprowadzone przez przewodniczącego komisji wyborczej w obecności członków komisji. 2. Wojewoda [...] (zwany dalej "Wojewodą") w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 u.s.g. w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł o: - orzeczenie nieważności § 7 ust. 13 załącznika nr 1 ww. uchwały Rady Miejskiej z [...] maja 2023r. zmieniającej uchwałę w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej - Osiedla [...] oraz jej organizacji i zakresu działania w związku z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.- przez wprowadzenie możliwości dokonania wyboru kandydatów na członków Rady Osiedla w przypadku, gdy dwóch lub więcej kandydatów uzyska taką samą liczbę głosów, w drodze losowania.; - zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych; - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewoda w uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że jako organ nadzoru zobowiązany jest do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały przez radę gminy i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie. Art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 35a u.s.g. ustala podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące kandydatów do organów jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego, w tym do rady osiedla. Przepisy te nie zawierają upoważnienia do wprowadzenia wyboru kandydata do rady osiedla w wyborach uzupełniających w drodze losowania. Przepisy te są bezwzględnie wiążące dla rady gminy podczas tworzenia i uchwalania statutu jednostki pomocniczej, wytyczając w ten sposób radzie gminy dopuszczalne granice regulacji statutem osiedla. Tym samym uregulowanie w uchwale innego trybu niż wyborczy nastąpiło bez upoważnienia ustawowego, wymaganego dla tworzenia aktów prawa miejscowego. "Określenie trybu wyborów to uregulowanie kwestii "technicznych" związanych z wyborami - m.in. w jakim trybie i w jakiej formie powinny być zgłaszane kandydatury, jaki powinien być tryb głosowania na kandydatów" (wyrok WSA we Wrocławiu z 6 kwietnia 2022r. sygn. akt III SA/Wr 808/21, wyrok WSA w Poznaniu z 2 grudnia 2020r. sygn. akt IV SA/Po 588/20). Rada w Rozdziale 2 załącznika nr 1 do ww. uchwały "Statut Osiedla [...]" określiła organizację, sposób wyboru i tryb pracy organów Osiedla [...], wskazując w § 7 ust. 13, że w przypadku, gdy dwóch lub więcej kandydatów uzyska taką samą liczbę głosów, decyduje losowanie przeprowadzone przez przewodniczącego komisji wyborczej w obecności członków komisji. Zdaniem Wojewody niedopuszczalne było dokonanie wyboru członków rady osiedla w sposób inny niż przez przeprowadzenie wyborów w drodze głosowania. NSA w wyroku z 10 października 2018r. sygn. akt II OSK 1936/18 wskazał, że na gruncie Konstytucji i ustaw standardem jest obsadzanie organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym również organów jednostek pomocniczych, na podstawie wyborów. Wybory są nieodzowną instytucją życia publicznego, pozwalającą na wyłanianie przedstawicieli, sprawujących w określonej kadencji władzę w imieniu lokalnej społeczności. We współczesnym państwie demokratycznym sprawowanie władzy przez przedstawicieli stanowi zasadę. Prawo wyborcze powinno być zatem tak skonstruowane, aby stwarzać mieszkańcom, jak największe możliwości udziału w wyborach, w ceu wyłonienia przedstawicieli, którzy w ich imieniu będą sprawować władzę. Głosowanie jest zatem kluczowym aktem w procesie wyborczym. Chodzi bowiem o głosowanie w wyborach, czyli wyrażenie (uzewnętrznienie) przez wyborców ich decyzji co do wyboru konkretnych osób na określoną funkcję lub stanowisko. Tym samym – zdaniem Wojewody - prawodawca lokalny nie może ograniczać, w statucie, będącym aktem prawa miejscowego, istoty prawa wyborczego przez wykluczenie możliwości wyrażenia woli przez mieszkańców bezpośrednio w procesie wyborczym, w sytuacji uzyskania przez dwóch lub więcej kandydatów takiej samej ilości głosów przez losowanie. Udział członka społeczności lokalnej w wyborach organów kierujących i zarządzających częścią spraw publicznych tej społeczności, zarówno w postaci czynnej (prawo wybierania), jak i biernej (prawo wybieralności), należy uznać za jeden z fundamentów demokracji lokalnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 kwietnia 2022r. sygn. akt III SA/Wr 808/21). NSA w ww. wyroku z 10 października 2018r. wskazał, że ani czynne, ani bierne prawo wyborcze nie wyczerpuje się w samym akcie głosowania. Prawo bierne obejmuje sobą uprawnienie do bycia wybranym, a także do sprawowania mandatu w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2007r. sygn. K 8/07, OTK-A 2007 Nr 3 poz. 26). Wyłączenie trybu wyborczego (głosowania) dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy wynika to wprost z przepisów ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2024r. sygn. akt II SA/Wa 1004/23). Art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 35a u.s.g. ustala podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące kandydatów do organów jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego, w tym do rady osiedla. Przepisy te nie zawierają upoważnienia do wprowadzenia wyboru kandydata do rady osiedla w wyborach uzupełniających w drodze losowania. Wojewoda w związku z tym przyjął, że uregulowanie w uchwale innego trybu niż wyborczy nastąpiło bez upoważnienia ustawowego, wymaganego dla tworzenia aktów prawa miejscowego. Wojewoda podkreślił ponadto, że poinformował Radę Miejską zawiadomieniem z [...] czerwca 2023r. o wszczęciu postępowania nadzorczego. Organ nadzoru odstąpił od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w związku ze zobowiązaniem Gminy do zmiany uchwały we własnym zakresie. Wojewoda, wobec braku zmiany uchwały w ww. zakresie przy wystąpieniu przesłanek istotnego naruszenia prawa, ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł skargę do Sądu. 3. Miasto i Gmina [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi w całości i zobowiązała się do zmiany § 7 ust. 13 załącznika nr 1 do ww. uchwały z [...] maja 2024r. Wyjaśnił, że wyraża zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w celu wydania orzeczenia. Podniosła też, że w związku z wnioskiem Przewodniczącego Zarządu Osiedla [...] o dokonanie zmian w statucie Osiedla [...], projekt ww. uchwały zostanie poddany konsultacjom z mieszkańcami, wraz z uwzględnieniem zmiany zaskarżonego zapisu. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. skarga zasługuje na uwzględnienie. 2. Sąd na wstępie zauważa, że rozpoznał złożoną skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (z 2024r., poz. 935 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W sprawie taki wniosek zgłosił Wojewoda, a Rada Miejska wyraziła na to zgodę. Sąd zauważa ponadto, że Sądy administracyjne - stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267) - sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez Sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 P.p.s.a. Sąd uwzględni skargę - stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. - jeżeli akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., zostanie wydany z naruszeniem prawa, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Sąd, stosownie do art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały. Należy więc sięgnąć do ustaw samorządowych lub przepisów szczególnych. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z: 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97; 8 lutego 1996r. sygn. akt SA/Gd 327/95 - dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka o jej niezgodności z prawem. Uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy k.p.a., co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Warto też wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny prawa istotnym naruszeniem jest nieprawidłowość oczywista i bezpośrednia prowadząca do takich skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń zalicza się między innymi: podjęcie aktu bez podstawy prawnej, podjęcie aktu na podstawie normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną, powtarzanie w akcie normatywnym treści przepisów ustawowych, niewyczerpanie delegacji ustawowej w sytuacji, kiedy przewidywała ona obligatoryjne elementy uchwały, podjęcie unormowań trudnych do jednoznacznego odczytania i interpretacji, dookreślenie definicji ustawowej na potrzeby aktu prawa miejscowego (por: G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2021). 3. Sąd, mając powyższe na względzie, jak również uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z akt, podziela stanowisko Wojewody wyrażone w skardze, że § 7 ust. 13 statutu – stanowiącego załącznik nr 1 do ww. uchwały Rady z [...] maja 2024r. narusza prawo w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Sąd zauważa na wstępie, że zgodnie z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Jedną z podstawowych zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego. Na mocy art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Z art. 94 Konstytucji RP wynika zatem, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Reguła ta jest także zawarta w art. 40 u.s.g., według którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust. 1); na podstawie ustawy o samorządzie gminnym gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (ust. 2 pkt 1). Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego oraz materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego. Regulowanie zatem jakichkolwiek zasad, w tym również zasad wyborczych aktem prawa miejscowego, będącym źródłem prawa o charakterze podustawowym, wykonawczym wobec ustawy, odbywać się może jedynie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w jego granicach. Stanowisko takie było wielokrotnie wyrażane w judykaturze (por. np. wyrok WSA w Lublinie z 7 maja 2012r. sygn. III SA/Lu 89/12). Wprawdzie ustawodawca pozostawił radzie gminy/miasta swobodę w kwestii określenia zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, ale granice swobody prawodawczej rady gminy/miasta ograniczone są przez przepisy u.s.g. Rada gminy/miasta, podejmując uchwałę o ustroju jednostki pomocniczej gminy – osiedla - zobowiązana jest do przestrzegania przepisów u.s.g. Normy prawne tworzone przez Radę nie mogą więc naruszać postanowień art. 35 i nast. u.s.g., z których wynika, że rada osiedla jest organem pochodzącym z wyborów. Podstawę prawną załącznika nr 1 do ww. uchwały z [...] maja 2024r. stanowił art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Takimi jednostkami pomocniczymi, w myśl art. 5 ust. 1 u.s.g., są: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne, a także położone na terenie gminy miasto. Uchwalenie statutu wymaga więc przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami (wyrok NSA z 14 lipca 2021r. sygn. akt III OSK 3549/21). Statut jednostki jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (wyrok NSA z 17 września 2024r. sygn. akt III OSK 4534/21). Zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej, zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, a także zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Wszystkie te kwestie mieszczą się również w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw". W art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. zawarto upoważnienie dla rady gminy do określenia w statucie zasad i trybu przeprowadzenia wyborów organów jednostki pomocniczej, jednakże nie może być on sprzeczny z ustawowymi zasadami wyboru organów jednostki pomocniczej gminy określonymi w art. 36 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 37 ust. 4 u.s.g. Tryb wyborów do rady osiedla określono w art. 36 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 37 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z ww. przepisami wyboru rady osiedla i zarządu dokonuje się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepisy ten w sposób kompletny regulują podstawowe zasady prawa wyborczego do organów osiedla. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. stanowi bowiem, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom osiedla uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów. Natomiast wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów rady i zarządu osiedla powinny być unormowane, stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., w statucie osiedla. Zaznaczyć trzeba, że ustawodawca pozostawił w tym względzie organowi gminy/miasta, ustanawiającemu statut, pewną swobodę. W doktrynie wskazuje się jednak, że norma wynikająca z art. 36 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie wiążący, tak więc nie może ona zostać zmodyfikowana przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej (S. Gajewski, A. Jakubowski (red.). Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.). Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018). Sąd w tych okolicznościach, oceniając treść § 7 ust. 13 załącznika nr 1 do ww. uchwały z [...] maja 2024r. (stanowiącego statutu ww. osiedla), uznał, że przepis ten wykraczał poza granice upoważnienia wynikającego z art. 36 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 37 ust. 4 u.s.g. Prawodawca lokalny nie może ograniczać, w statucie, będącym aktem prawa miejscowego, istoty prawa wyborczego przez wykluczenie możliwości wyrażenia woli przez mieszkańców bezpośrednio w procesie wyborczym, w sytuacji uzyskania przez dwóch lub więcej kandydatów takiej samej ilości głosów przez losowanie. Udział członka społeczności lokalnej w wyborach organów kierujących i zarządzających częścią spraw publicznych tej społeczności, zarówno w postaci czynnej (prawo wybierania), jak i biernej (prawo wybieralności), należy uznać za jeden z fundamentów demokracji lokalnej. Analogiczne stanowisko było prezentowane już w orzecznictwie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 kwietnia 2022r. sygn. akt III SA/Wr 808/21). Sąd podzielił w związku z tym zarzut Wojewody o naruszeniu przez Radę Miejską przepisu prawa wskazanego w podstawie prawnej ww. uchwały z [...] maja 2024r. – art. 35 ust. 1 u.s.g. Sąd zgadza się z Wojewodą, że Rada Miejska, w świetle powołanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów prawa, nie miał uzasadnionych podstaw do stanowienia w statucie jednostki pomocniczej (osiedla) przepisów uprawniających do zaniechania przeprowadzenia wyborów na członka rady osiedla w przypadku otrzymania równej liczny głosów przez kilku kandydatów. Na gruncie bowiem przepisów Konstytucji RP oraz przepisów u.s.g. standardem jest obsadzenie organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym organów jednostek pomocniczych, na podstawie wyborów. Wybory są nieodzowną instytucją życia publicznego, pozwalającą na wyłanianie przedstawicieli, sprawujących, w określonej kadencji, władzę w imieniu lokalnej społeczności. We współczesnym państwie demokratycznym sprawowanie władzy przez przedstawicieli stanowi bowiem zasadę. Prawo wyborcze powinno być zatem tak konstruowane, aby stwarzać wyborcom (mieszkańcom), jak największe możliwości udziału w wyborach celem wyłonienia przedstawicieli, którzy w ich imieniu będą sprawować władzę. Analogiczne stanowisko prezentowane było już wielokrotnie w judykaturze, na co prawidłowo zwrócił uwagę Wojewoda w skardze (por. np. wyrok NSA z 10 października 2018r. sygn. akt II OSK 1936/18). Prawodawca lokalny nie może więc ograniczać, w statucie będącym aktem prawa miejscowego, istoty prawa wyborczego, przez wprowadzenie wyboru uzupełniającego w drodze losowania, pozbawiając w ten sposób mieszkańców ww. Osiedla możliwości wyrażenia woli bezpośrednio w procesie wyborczym. Rada Miejska bezprawnie zatem wprowadziła do statutu Osiedla ww. przepis § 7 ust. 13 załącznika nr 1 do ww. uchwały, zgodnie z którymi, w przypadku gdy dwóch kandydatów uzyska tą samą liczbę głosów, decyduje losowanie przeprowadzone przez przewodniczącego komisji wyborczej w obecności członków komisji. Głosowanie jest kluczowym aktem w procesie wyborczym. Chodzi bowiem o głosowanie w wyborach, czyli wyrażenie (uzewnętrznienie) przez wyborców ich decyzji, co do wyboru konkretnych osób na określoną funkcję lub stanowisko. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że przecież ani czynne, ani bierne prawo wyborcze nie wyczerpuje się w samym akcie głosowania. Prawo bierne obejmuje sobą uprawnienie do bycia wybranym, a także do sprawowania mandatu w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2007r. sygn. K 8/07, OTK-A 2007 Nr 3, poz. 26). Wyłączenie trybu wyborczego (głosowania) dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy wynika to wprost z przepisów ustawy. Takie wyłączenie ma miejsce w odniesieniu do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w art. 380 ustawy z 5 stycznia 2011r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2017r., poz. 15 ze zm.), który stanowi, że jeżeli w okręgu wyborczym w wyborach do rady zarejestrowana liczba kandydatów jest równa liczbie radnych wybieranych w danym okręgu wyborczym lub od niej mniejsza, głosowania nie przeprowadza się, a za wybranych na radnych terytorialna komisja wyborcza uznaje zarejestrowanych kandydatów, a odpowiednio pozostałe mandaty pozostają nieobsadzone. Wyłączenia takiego natomiast nie przewiduje ustawodawca w stosunku do wyborów organu jednostki pomocniczej w gminie. Zgodnie z art. 482 § 3 Kodeksu wyborczego, jeżeli zostanie zarejestrowany tylko jeden kandydat na wójta, "wybory przeprowadza się z tym, że tego kandydata uważa się za wybranego, jeżeli w głosowaniu uzyskał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów". Warunkiem wyboru jest uzyskanie przez kandydata więcej niż połowy ważnie oddanych głosów. Jeśli warunek ten nie zostanie spełniony, wyboru wójta dokona rada gminy, przy czym prawo wyborcze nie przywiduje w takim przypadku wyłączenia od kandydowania osoby, która będąc jedynym kandydatem nie została wybrana na wójta (zob. M. Rakowski, Druga tura wyborów samorządowych - gwarancja demokracji czy zbędna dekoracja? "Studia Wyborcze" 2016, tom XXII, s. 31-50). Skoro zatem art. 36 ust. 2 u.s.g. nakazuje obsadzanie funkcji rady osiedla w trybie wyborów, w głosowaniu tajnym i bezpośrednim, to niedopuszczalne jest przyjęcie w statucie osiedla ww. unormowania - § 7 ust. 13 załącznika do ww. uchwały z [...] maja 2024r., w którym dochodzi do wyboru uzupełniającego w drodze losowania. 4. Sąd, mając na względzie ww. naruszenie prawa o istotnym charakterze zdecydował się na stwierdzenie niezgodności z prawem, stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., § 7 ust. 13 statutu – stanowiącego załącznik nr 1 do ww. uchwały (punkt pierwszy sentencji). O kosztach postępowania należnych Wojewodzie od Rady Miejskiej orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804), strona skarżąca była reprezentowana przez radcę prawnego (punkt drugi sentencji).