II SA/Wa 850/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala sprzeciw - Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. Pan A. R. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów dokumentów dla wszystkich budynków przy ul. [...] oraz [...] dotyczących pozwolenia na budowę budynków, decyzji komunalizacyjnych i/lub lokalizacynych, umowę ustanowienia użytkowania pomiędzy miastem a spółdzielnia mieszkaniową lub inny prawomocny lub obowiązujący dokument urzędowy potwierdzający własność gruntów i budynków lub umożliwiających władanie tym obszarem przez jakikolwiek podmiot a administrowanymi przez podmiot [...]. Jak wskazał w uzasadnieniu wniosku dokumenty te są mu niezbędne do toczącej się sprawy przed Sądem [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Prezydent [...] wskazał wnioskodawcy, że wnioskowana informacja ze względu na swoją złożoność oraz kryterium doboru danych nie znajduje się w posiadaniu Urzędu, w związku z czym jej przekazanie musiałoby zostać poprzedzone procesem tworzenia nowej informacji. Chodzi o odszukanie dokumentacji architektoniczno-budowlanej z przełomu lat 1970-1980, ponieważ w tym okresie było realizowane os. [...], do którego należą między innymi budynki przy ul. [...] oraz [...]. W wymienionym okresie nie prowadzono rejestrów decyzji o pozwoleniu na budowę oraz rejestrów decyzji lokalizacyjnych. Najwcześniejsze rejestry pochodzą z polowy lat 80-tych ubiegłego wieku. Odszukanie dokumentów wymagać będzie dużego nakładu pracy z uwagi, że dokumenty (projekty budowlane wraz z decyzjami w sprawie pozwolenia na budowę) dot. kolejnych etapów budowy osiedla i są gromadzone w archiwum wg. numerów budowlanych tych budynków. Żądana informacja wymaga przeszukania wszystkich akt dot. budowy osiedla oraz analizy zgodności numerów budowlanych a przynależnością do ulic objętych wnioskiem. Omawiane czynności wiążą się z zaangażowaniem co najmniej 3 pracowników na okres 7 dni. Będzie to niekorzystnie wpływało na prace urzędu. Wskazano również, że zachodzi konieczności odszukania żądanych dokumentów w zakresie kserokopii umowy użytkowania wieczystego pomiędzy miastem a [...] lub innych prawomocnych dokumentów, co wiąże się z zaangażowaniem pracowników innego wydziału. W związku z powyższym wyjaśniono, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i wezwano wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca wskazał, że działa w obronie interesu publicznego jakim jest mienie [...]. [...] prowadzi postępowanie przeciwko [...] o zobowiązanie do przekazania tego gruntu w wieczyste użytkowanie oraz własności budynków. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r" znak [...], Prezydent [...] y orzekł o odmowie udzielenia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem tj. : - przekazania kserokopii pozwoleń na budowę dla wszystkich budynków przy ul. [...], położonych na terenie Dzielnicy [...] - przekazania kserokopii pozwoleń na budowę dla wszystkich budynków przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] - przekazania decyzji lokalizacyjnych dot. ww. inwestycji - przekazania kserokopii umowy użytkowania wieczystego pomiędzy miastem a spółdzielnią mieszkaniową [...] lub innego prawomocnego dokumentu urzędowego umożliwiającego władanie tym obszarem przez jakikolwiek podmiot a administrowanym przez [...]. Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, wniósł Pan A. R., zarzucając dokonanie nieuprawnionej nadinterpretacji przepisów o informacji publicznej. Odwołujący stoi na stanowisku, że żąda informacji prostej. Fakt odszukiwania informacji na podstawie określonych kryteriów nie decyduje o tym, że informacja jest informacją przetworzoną. W ocenie wnioskodawcy wykazał on szczególny interes publiczny. Rozpatrując powyższą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przywołano przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.). Wyjaśniono też, iż udostępnienie informacji publicznej odnosi się do informacji o faktach będących w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o taką informację. Stanowisko organu powinno być w tym zakresie jasne - posiada lub nie żądaną informację. Jeżeli zaś organ jest w posiadaniu żądanej informacji, to odmowa wraz z uzasadnieniem powinna odnosić się do tej posiadanej informacji, przedstawiając konkretne, z przywołaniem podstawy prawnej, powody odmowy jej udzielenia. W zakresie poruszanej kwestii informacji przetworzonej organ odwoławczy wskazał, że odmowa udzielenia informacji przetworzonej powinna rzeczywiście wykazywać, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, a nie informacją prostą. Zdaniem Kolegium informacją przetworzoną jest taką informacja publiczna, którą podmiot zobowiązany nie dysponuje w dniu złożenia wniosku i musi być ona opracowana przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych Organ przytoczył też wyrok z dnia 17 października 2006 r. (sygn. akt 1 OSK 1347/05; publik. LEX nr 281369) w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Przytoczono także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 1149/14; publik. LEX nr 1534235) w którym podniesiono także, że informacje publiczne tzw. "proste", pozostające w pierwotnej postaci w dyspozycji organów władzy publicznej i organów/podmiotów administrujących - zyskują miano informacji przetworzonej, gdy do ich uzyskania niezbędne są dodatkowe operacje intelektualne polegające na odpowiednim zoperacjonalizowaniu treści "prostej", "wyjściowej" informacji publicznej, w wyniku czego uzyskiwany jest nowy zbiór uporządkowanych, według pewnych kryteriów, danych stanowiących przetworzoną informację publiczną. W oparciu o powołane orzeczenia organ odwoławczy wywiódł, że w pewnych okolicznościach, ilość czynności jaka miałaby zostać dokonana aby wytworzyć informację na podstawie prostych informacji, będących w posiadaniu organu, może spowodować, że w sprawie dojść może do oceny, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Informacją przetworzoną jest taka informacja publiczna, którą podmiot zobowiązany nie dysponuje w dniu złożenia wniosku i musi być ona opracowana przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. W niniejszej sprawie rolą organu I instancji będzie właśnie przedstawienie wyjaśnień jakimi danymi dysponuje, i jakie to czynności należałoby by podjąć aby wytworzyć informację na rzecz wnioskodawcy. W ocenie Kolegium ocena, czy żądana informacja może być uznana za informację "prostą", a więc dostępną bez konieczności dokonywania dodatkowych zabiegów, czy też za informację przetworzoną, a więc składającą się z informacji "prostej", po jej odpowiednim przetworzeniu, musi bowiem odbywać się zawsze z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy (konkretnego stanu faktycznego). W niniejszej sprawie, w ocenie organu II instancji takiej pełnej oceny, poprzez weryfikację stanu faktycznego, organ odwoławczy nie jest w stanie dokonać i nie może przez to uznać, że w sprawie rzeczywiście żądana informacja ma rzeczywiście charakter informacji przetworzonej. Podkreślono, iż wnioskodawca żąda informacji z kilku zakresów. W ocenie składu orzekającego, tylko w jednym z nich organ 1 instancji rzeczywiście wykazuje, że odszukanie dokumentacji związanej z pozwoleniami na budowę czy też lokalizacją wymagałoby dużego nakładu pracy, wiążącego się z oddelegowaniem kilku pracowników do przeszukiwania archiwum z przestrzeni przynajmniej 10 lat, z uwzględnieniem konieczności merytorycznej oceny czy dokumenty odnoszą się albo nie do wskazanej we wniosku lokalizacji. Natomiast w zakresie pozostałych informacji organ I instancji posłużył się zdawkowym określeniem konieczności zaangażowania pracowników do odszukania kserokopii umowy użytkowania wieczystego pomiędzy miastem a [...] lub innych prawomocnych dokumentów. W przeciwieństwie do informacji na temat pozwoleń na budowę, nie wskazano w jaki sposób, a zwłaszcza w jakiej ilości i układzie, gromadzone są informacje na temat oddania przez [...] gruntu w użytkowanie wieczyste. Na tle takich informacji niezbędnym było by wskazanie jakie zasoby osobowe i na ile czasu musiałaby zostać oddelegowane w celu odszukania żądanej informacji. Dodatkowo zwrócono uwagę na to, że organ I instancji nie odniósł się w tym kontekście do poruszonej w pismach wnioskodawcy informacji o prowadzonym postępowaniu z powództwa [...]. Skoro przedmiotem tej sprawy jest kwestia praw do gruntu, to zapewne informacje z tego zakresu były na potrzeby tego postępowania przez właściciela gruntu poszukiwane. Wprawdzie organ II instancji nie wyklucza, że informacja w tym zakresie - z uwagi na jej charakter procesowym, mający wpływ na wynik postępowania sądowego - może nie mieć charakteru informacji publicznej, to jednak jest to istotna okoliczność, która powinna być jasno przedstawiona przez organ I instancji, tak aby w pełni poznać wszystkie okoliczności sprawy. Nie do przecenienia jest również sprawa, czy dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta albo zbiór dokumentów, które to ujawniałyby stan własności gruntu, jak i ewentualne jego obciążenia prawem użytkowania wieczystego. W aktach sądu wieczystoksięgowego mogą znajdować się dokumenty, o które występuje wnioskodawca. Sprawy tej jednak nie wyjaśniono, a przynajmniej nie odniesiono się do niej w zaskarżonej decyzji. Podniesiono również, że decyzja nie zawiera w żaden sposób odniesienia się do kwestii żądanych dokumentów odnośnie decyzji komunalizacyjnych. Sprawa w tym zakresie nie została w żaden sposób wyjaśniona, a w szczególności nie wykazano aby informacja w tym zakresie była rzeczywiście informacja przetworzoną. Kwestia ta wymaga odpowiedniego rozważenia i odniesienia się przez organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania. Podsumowując stwierdzono, że poczynione przez organ I instancji uwagi, co do możliwego charakteru żądanej informacji, są zasadne z punktu widzenia przedstawionych na wstępie niniejszej decyzji rozważań na temat rozumienia informacji przetworzonej. Jednakże stanowisko organu I instancji nie może zostać ocenione merytorycznie z uwagi na wskazany brak szczegółów związanych z posiadanymi informacjami prostymi. Decyzja zawiera w tym zakresie, co do części przedmiotu sprawy, jedynie ogólniki lub pomija je milczeniem. Nie wskazano również ilu pracowników musiałoby dokonywać stosownej kwerendy (kwestia nakładu pracy w celu fizycznego przejrzenia akt spraw). Wszystko to stanowi o naruszeniu przepisu art. 107 § 3 Kpa, co do uzasadnienia faktycznego decyzji. Jeżeli zaś chodzi o kwestie wykazania szczególnego interesu publicznego do żądania informacji publicznej, to organ odwoławczy wskazał, ze pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Jego ustalenie następuje w kontekście różnego rodzaju zdarzeń społecznych, politycznych, gospodarczych. Za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego należy zatem uznać taką, która - ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób, okoliczności rozstrzygania i późniejszej realizacji - w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej (w tym także inne osoby i jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim współuczestniczą w procesie wykonywania władzy publicznej gospodarują majątkiem Skarbu Państwa czy też samorządu terytorialnego) ich uprawnień i obowiązków. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Nie oznacza to jednak, że obywatel nie pełniący wskazanych wyżej lub podobnych funkcji, nie może uzyskać informacji publicznej przetworzonej. Byłby to wniosek zbyt daleko idący, a takie rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezzasadnie ograniczałoby obywatelskie prawo do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego też wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego powinien wyjaśnić w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowaniu organów administracji publicznej. Jeżeli wnioskodawca nie odniósł się do tej kwestii, organ uzasadniając odmowę udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wykazać, że wnioskodawca nie ma realnych możliwości podjęcia takich działań, lub może je podjąć bez uzyskania informacji. Tak więc, organ I instancji prawidłowo wskazał, że w stosunku do informacji przetworzonej wnioskodawca powinien wykazać w prowadzonym postępowaniu szczególny interes publiczny. Podsumowując, mając na uwadze wskazane powyżej naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 Kpa) oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1), stwierdzono, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona aby możliwym było wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej co do całości żądanych informacji. Od powyższej decyzji A. R. wywiódł do tut. Sądu sprzeciw zarzucając organowi odwoławczemu niezrozumienie tematu oraz brak wiedzy w tej materii. Skarżący wskazał, że w 1999 roku wraz ze swoją żoną zakupił za aktem notarialnym REP [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1999 roku, sporządzonym w Kancelarii Notarialnej u notariusza B. K. w [...], spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu wraz z wkładem budowlanym, w budynku przy ul. [...], [...] czyli na obszarze, którego dotyczy decyzja. Jednak w dacie powstania tego własnościowego spółdzielczego prawa do loka ani do dnia dzisiejszego Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowe [...], nie nabyła tytułu własności lub współwłasności gruntu a tym samym własności budynku zgodnie z art. 47 Kodeksu Cywilnego. A tylko na własności swojego gruntu Spółdzielnia może ustanawiać prawa. Dlatego też by nie doszło do "reprywatyzacji bis", to w ocenie skarżącego trzeba zatrzymać te bezprawne działania. W związku z powyższym skarżący podniósł, ze ma osobisty interes prawny i faktyczny w wyjaśnieniu tej sprawy, a także szczególny interes publiczny by mienie znacznej wartości a wg szacunków jest to wartość ok 1000 000 000 (jeden miliard) złotych będące de facto własnością [...] nie dostał się w niepowołane ręce, a tym samym by nie stał się niewolnikiem garstki osób, które uzurpują dla siebie szczególne uprawnienia. Zaznaczono również, że tutaj na tym terenie obejmującym ponad 17ha gruntu znajduje się 19 budynków mieszkalnych wielolokalowych z blisko 2000 lokali, w który zamieszkuje blisko 5000 mieszkańców, faktycznych posiadaczy i mających roszczenie o ustanowienie na ich rzecz własności gruntu i budynków. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ odwoławczy w sposób poprawny ustalił podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji pierwszo instancyjnej i czy uzasadnił swoje stanowisko w sposób wyczerpujący i pełny. W ocenie tut. Sądu na powyższe pytanie należy udzielić pozytywnej odpowiedzi. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni zarówno pojęcia "informacja przetworzona", jak i pojęcia "szczególny interes publiczny". Wykładnia ta znajduje bowiem pełne odbicie w ugruntowanej linii orzeczniczej Sądów administracyjnych. Należy także zgodzić się z autorami skarżonej decyzji, że rozstrzygnięcie organu I instancji było niepełne. Nie zawierało bowiem wszechstronnej analizy przedmiotu sprawy. W szczególności nie zawierało dokładnego wyjaśnienia tego, w jakich zbiorach dokumentów znajdują się dane objęte żądaniem wnioskodawcy jak i szczegółowego przedstawienia pracochłonności prac koniecznych do wykonania, dla wyodrębnienia danych będących w przedmiocie zainteresowania strony. Wobec powyższego, po stronie organu istniały wszelkie podstawy do uchylenia badanej decyzji pierwszo instancyjnej. Braki istniejące w jej uzasadnieniu uniemożliwiały bowiem organowi odwoławczemu dokonania merytorycznej analizy poprawności skarżonego aktu. W tym stanie sprawy, uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz.1302 z późn. zm.). Na marginesie dodać zaś należało, iż w sytuacji gdy podstawą wydania skarżonej decyzji były przesłanki o charakterze formalno-prawnym, (przez co organ nie dokonywał merytorycznej oceny decyzji pierwszo instancyjnej), tut. Sąd również nie mógł wypowiadać się w tym zakresie. Wykroczyłby bowiem wtedy poza ramy sprawy administracyjnej będącej przedmiotem sprzeciwu. Stąd wiec argumenty zawarte w badanym sprzeciwie, na obecnym etapie sprawy, jawiły się jako pozostające w oderwaniu od jej istoty.