II SA/Wa 862/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego – oddala skargę – Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., art. 6a, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r, poz. 2067), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r poz. 1170), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] nakazującą B. Z. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, iż na podstawie przydziału z dnia [...] czerwca 1974 r. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] otrzymał R. D. do wspólnego zamieszkania z żoną J. D. i pasierbicą B. K. obecnie Z. Z akt sprawy wynika, iż we wskazanym lokalu mieszkalnym pozostającym w dyspozycji Komendanta [...] Policji zamieszkuje wyłącznie B. Z. Wyrokiem z dnia [...] września 2016 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] [...] Wydział [...] zmienił wyrok sądu I instancji w ten sposób, że oddalił powództwo B. Z. o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Komendant [...] Policji z urzędu wszczął postępowanie i decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nakazał B. Z. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Od powyższego orzeczenia B. Z. złożyła odwołanie wskazują, iż decyzja ta skutkuje eksmisją strony "na bruk". Komendanta Głównego Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2018 r. orzekł jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż w świetle art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania bez tytułu prawnego lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby. Natomiast art. 90 ustawy o Policji stanowi, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Z akt sprawy wynika, że lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...] m [...] stanowi własność [...] i pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Status przedmiotowego lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji przesądza o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 1 k.c. Skoro bowiem prawo do takich lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego przez członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji, tj. przepisów ustawy o Policji i ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...), to regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym zostają w tej materii wyłączone. Organ II instancji podkreślił, iż lokale o których mowa w art. 90 ustawy o Policji służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni on służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast art. 89 ustawy o Policji wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Tak więc, prawo do lokalu mieszkalnego uzyskuje wyłącznie policjant, natomiast członkowie jego rodziny własnego prawa nie uzyskują. Wyjątkowo tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może uzyskać członek zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty. Możliwość taką przewiduje art. 29 ust. 1 ustawy emerytalnej, który stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określonego w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Przywołany przepis przewiduje zatem możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, który przewiduje wydanie decyzji związanej i przy takiej decyzji nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Organ administracyjny nie jest więc był obowiązany w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy rozważać interesu skarżącej, gdyż jego uwzględnienie pozostawało bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie należy do kategorii osób określonych w powyżej przytoczonym przepisie, a tym samym nie może uzyskać tytułu prawnego do spornego lokalu mieszkalnego. Tytułu tego nie może również uzyskać na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego, gdyż nie ma on zastosowania w sprawach dotyczących mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. W tym stanie rzeczy ustalony i udokumentowany przez organ I instancji w sprawie stan faktyczny sprawy w pełni uzasadnia wydanie decyzji opróżnieniowej, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogły zostać uwzględnione. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez B. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uznając zaskarżoną decyzję za krzywdzącą skarżąca podniosła, iż w dniu [...] grudnia 2017 r. otrzymała informację z Urzędu [...], Wydziału Zasobów Lokalowych [...], iż Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. zakwalifikował i umieścił skarżącą na liście przyspieszonej osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego. Po każdym piśmie otrzymanym z Komendy [...] Policji skarżąca składała wniosek o przyspieszenie przydziału lokalu do Urzędu Dzielnicy [...]. Skarżąca wskazała, iż ma 62 lata. Nie ma bliskiej rodziny, do której mogła by się wyprowadzić z przedmiotowego lokalu oraz nie stać jej na najem lokalu na wolnym rynku. Zdaje sobie ona sprawę, iż nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], lecz cały czas stara się wytłumaczyć zarówno w Komendzie [...] Policji jak i w Komandzie Głównej Policji, iż opuści przedmiotowy lokal, lecz prosi o wstrzymanie wykonania decyzji do czasu otrzymania lokalu z Urzędu Dzielnicy [...], aby nie miała eksmisji na tzw. bruk. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do treści art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067), decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. W świetle art. 88 ust. 1 ustawy, prawo do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji przysługuje policjantowi w służbie stałej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, a w świetle art. 89 ustawy członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek, 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Z akt sprawy wynika, że lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] pozostaje w dyspozycji organów Policji. Przedmiotowy lokal został decyzją przydziałową Komendy [...] Milicji Obywatelskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. nr [...] przyznany funkcjonariuszowi R. D. jako kwatera stała – mieszkanie służbowe. Do zamieszkania w przedmiotowym lokalu uprawnieni byli: żona – J. D. i pasierbica – B. K. Obecnie w przedmiotowym lokalu zamieszkuje skarżąca bez tytułu prawnego, co też nie jest przez nią kwestionowane. Zgodnie z powołanym na wstępie prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2016 r. sygn. akt [...], skarżąca nie jest uprawniona do wstąpienia w stosunek najmu spornego lokalu mieszkalnego. Na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Natomiast na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Ten sam przepis art. 29 powołanej wyżej ustawy przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, który przewiduje wydanie decyzji związanej. Przy takiej zaś decyzji nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Dlatego też okoliczności, na które skarżąca się powołała w skardze nie stanowiły podstawy do odstąpienia o od wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego zajmowanego bez tytułu prawnego. Co zaś się tyczy argumentacji skargi mówiącej o "eksmisji na bruk" podnieść należy, iż Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt SK 29/16 orzekł, że art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 95 ust. 4 w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził m.in., że osoba bez tytułu prawnego do policyjnego lokalu mieszkalnego powinna zostać wykwaterowana na podstawie wydanej decyzji administracyjnej, po to, by opuszczony przez nią lokal mógł zostać przeznaczony do wykorzystania zgodnie z celem określonym przepisami ustawy o Policji. Zapewnienie ochrony przed opróżnieniem lokalu osobom zajmującym go bez tytułu prawnego nie powinno wypaczać celu, jakiemu służą te lokale. Przewidziana w art. 95 ustawy o Policji decyzja o opróżnieniu lokalu – sama przez się – nie prowadzi jeszcze do wykwaterowania donikąd osób znajdujących się w trudnej sytuacji społecznej, bez zapewnienia absolutnego minimum w postaci przyznania tymczasowego dachu nad głową. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy ustawy o Policji są zgodne z Konstytucją, a konieczna z punktu widzenia standardu konstytucyjnego regulacja ochronna powinna znaleźć się w akcie regulującym prowadzenie egzekucji w administracji. Ustawa o Policji nie jest aktem właściwym do normowania trybu eksmisji z mieszkań służbowych zajmowanych przez osoby nieuprawnione. Skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania oraz nie narusza przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na końcowy wynik sprawy, to skarga nie mogła osiągnąć zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.