II SA/Wa 864/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Bronisław Szydło (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Monika Michnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności rozkazu oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], którą odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności rozkazu Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w O. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], o wstrzymaniu z dniem 18 marca 2005 r. S. Z. wypłaty dodatku z tytułu opieki nad dwoma psami służbowymi. W uzasadnieniu podał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 września 2006 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 160/06, oddalił skargę kasacyjną S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 października 2005 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 505/05, którym oddalono jego skargę na rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., utrzymującego rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w O. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...]. Oddalenie prawomocne przez sąd administracyjny skargi na niezgodność z prawem rozkazu personalnego o wstrzymaniu mu wypłaty dodatku z tytułu opieki nad dwoma psami służbowym, zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tego rozkazu ze względu na związanie organu oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Wynika to wprost z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą ten sąd i organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wobec powyższego oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, prawomocnym wyrokiem, jego skargi na niezgodność z prawem rozkazu personalnego w sprawie wstrzymania wypłaty S. Z. dodatku z tytułu opieki nad dwoma psami służbowymi, pozbawia organ wydania decyzji w zakresie stwierdzenia nieważności powołanego rozkazu personalnego. Zgodnie bowiem z art. 134 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny, rozpoznając skargę, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a ponadto nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Jeżeli zatem sądy administracyjne poddały już ocenie, czy rozkaz personalny o wstrzymaniu S. Z. dodatku z tytułu opieki nad dwoma psami służbowymi nie naruszał prawa materialnego, względnie procesowego i orzekały w tym zakresie, obecnie organ administracji nie może ponownie poddać tego rozkazu kontroli pod względem jej zgodności z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. Z. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 157 § 3 k.p.a., poprzez "wydanie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji", wskazał, że organ administracji "zawsze może zmienić swoją decyzję, która jest oczywiście niezgodna z prawem, zaś ocena prawna zawarta w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie dotyczyła innych przepisów niż art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.). Podkreślił, że podstawą złożenia jego wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu o wstrzymaniu mu wypłaty dodatku z tytułu opieki nad psami służbowymi było rażące naruszenie art. 106 ust. 3 tej ustawy, poprzez przyjęcie, że prawo do tego dodatku utracił z dniem 18 marca 2005 r., a nie z dniem 31 marca 2005 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołując się na ustalony stan faktyczny i prawny, wnosił o jej oddalenie. Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Rozpatrując skargę S. Z. pod tym kątem, Sąd nie stwierdził, aby organy administracyjne, podejmujące zaskarżone decyzje o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności rozkazu o wstrzymaniu skarżącemu z dniem 18 marca 2005 r. dodatku z tytułu opieki nad psami służbowymi, dopuściły się naruszenia prawa w stopniu, w jakim mogłoby mieć to wpływ na wynik sprawy. Bezspornym jest w sprawie, że S. Z. złożył skargę w trybie przewidzianym art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w O. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], o wstrzymaniu skarżącemu dodatku z tytułu opieki nad dwoma psami służbowymi. Poza sporem pozostaje również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt II SA/Ol-505/05, skargę oddalił, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt I OSK 160/06, oddalił jego kasację. Niezwiązanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie granicami skargi oznacza, iż granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania skargi przez ten sąd. Te ostatnie będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia. Sformułowanie art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że sąd jest nie tylko uprawniony do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz ma taki obowiązek. Granice rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej (por. także wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2005 r., sygn. akt FSK 44/05, opubl. LEX nr 187731). Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd administracyjny ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. także wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 1754/04, opubl. LEX nr 192556). Kontrola sądu administracyjnego zgodności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z prawem powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia i postępowania, które je poprzedziło z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. W następnej kolejności sąd powinien przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być dokonana w ostatniej kolejności (por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 246/05, opubl. LEX nr 200765). Jeżeli więc sądy administracyjne poddały ocenie rozkaz o wstrzymaniu skarżącemu dodatku z tytułu opieki nad psami służbowymi, uznając, że rozkaz ten nie narusza prawa, w świetle przytoczonych ustaleń Sąd uznał, że brak było podstaw do ponownej oceny, czy rozkaz ten nie narusza prawa, w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też należało stwierdzić brak uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych decyzji, w związku z czym, na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.