II SA/Wa 868/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz skarżącej J. W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. J. W. zwróciła się do Dyrektora Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K., o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek uzasadniła wyjątkową sytuacją w jakiej się znalazła po rozwodzie z mężem – żołnierzem zawodowym, który wykupił od Agencji mieszkanie, w którym wspólnie zamieszkiwali, a następnie uzyskała wyrok sądowy orzekający eksmisję jej i syna z przedmiotowego mieszkania w R. W odpowiedzi Dyrektor Oddziału WAM w K. poinformował zainteresowaną o konieczności uzupełnienia wniosku o wskazane dokumenty, a nadto, iż w R. nie są zabezpieczane potrzeby mieszkaniowe żołnierzy, natomiast oddział dysponuje wolnymi lokalami mieszkalnymi w miejscowości M. Wskazał jednocześnie, że oczekuje na pisemną odpowiedź w terminie siedmiu dni od otrzymania pisma, zaś jej brak potraktuje jako rezygnację z przedstawionej propozycji. J. W. przesłała do Oddziału Agencji wymagane dokumenty, a organ wszczął w sprawie postępowanie administracyjne. Następnie w rozmowie telefonicznej ww. wyraziła zainteresowanie lokalem mieszkalnym w M., oczekując na informację o dalszym toku postępowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Dyrektor Oddziału poinformował wnioskodawczynię, że przygotowanie lokalu w M. blok [...] do zasiedlenia, ma być przez nią dokonane we własnym zakresie bez finansowego udziału Agencji. W odpowiedzi na powyższe pismo J. W. nie zaakceptowała przedstawionych warunków ze względu na lokalizację (ponad 250 km od R.) oraz możliwości finansowe. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r., wydaną na podstawie art. 29 i art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) oraz art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w M. Osiedle [...] w trybie art. 29 ustawy na rzecz J. W., z uwagi na brak wolnego zasobu mieszkaniowego w miejscowości R. oraz rezygnację z propozycji przydziału lokalu mieszkalnego w miejscowości M., jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu od powyższej decyzji J. W. nie zgodziła się z nią podając, że jej sytuację uznano za wyjątkową, lecz umotywowano ją nie brakiem przesłanek do jej wydania, a koniecznością wystąpienia wolnego zasobu mieszkaniowego, co jest niezgodne z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że zaskarżona decyzja określająca w sentencji umorzenie postępowania w sprawie lokalu mieszkalnego w M. Osiedle [...], nie orzekała w przedmiocie wszczętego wnioskiem strony postępowania. Jednocześnie organ w treści uzasadnienia poinformował o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania lokalu w R., co jest wadliwe, tak jeśli chodzi o formę (orzeczenie zawarte w uzasadnieniu), jak i treść rozstrzygnięcia (uznanie za bezprzedmiotowe postępowania, a nie orzeczenie merytoryczne w sprawie). Dodatkowo organ wskazał, iż w toku postępowania odwoławczego strona wystąpiła o lokal mieszkalny w L. przy ul. [...], zaś wniosek ten wymaga rozpatrzenia przez Dyrektora Oddziału WAM w K. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w K. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., działając na podstawie art. 29 i art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 104 § 1 kpa, odmówił J. W. przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu położonym w L. przy ul. [...]. W uzasadnieniu podał, że J. W. jest byłą żoną L. W. – żołnierza zawodowego, który nabył uprawnienia emerytalne i wykupił lokal mieszkalny położony w R. przy ul. [...], przydzielony mu jako osobna kwatera stała, gdzie małżonkowie wspólnie zamieszkiwali w trakcie trwania małżeństwa. Na mocy wyroku Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny w R., sygn. akt [...], orzeczono eksmisję J. W. oraz syna K. W. z przedmiotowego lokalu bez prawa do lokalu socjalnego. Organ przyznał, że małżeństwo zostało rozwiązane z winy L. W., który nadużywał alkoholu i dopuszczał się rękoczynów wobec byłej żony. Ponadto wskazał, że nie posiada ona żadnego lokalu mieszkalnego ani domu jednorodzinnego, a na pobyt stały zameldowana jest we wspomnianym wyżej lokalu w R., zaś z tytułu zatrudnienia i alimentów osiąga miesięczny dochód w kwocie średnio 2000 zł. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w K. stwierdził, że zgodnie z obowiązującą od dnia 1 lipca 2004 r. znowelizowaną ustawą z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zasób mieszkaniowy będący w dyspozycji Agencji przeznaczony jest na zakwaterowanie żołnierzy służby stałej. Natomiast z konstrukcji art. 29 ustawy wynika, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie niż żołnierz służby stałej za zgodą Ministra Obrony Narodowej, jednakże przesłanką konieczną do wydania takiej decyzji jest również występowanie w danej miejscowości wolnego zasobu mieszkaniowego. Organ podkreślił, że ustawodawca nie sprecyzował, jakie przypadki należy uznać za wyjątkowe i pozostawił organowi rozstrzygnięcie tej kwestii. W niniejszej sprawie, jego zdaniem, sytuacja wnioskodawczyni jest trudna, ale nie wyjątkowa. Nie można bowiem za sytuację wyjątkową (wyjątkowość wg słownika języka polskiego – sytuacja szczególnie rzadka czy osobliwa lub wyróżniająca się) uznać rozwiązania małżeństwa przez rozwód, stanu zdrowia (wnioskodawczyni leczy się w poradni neurologicznej), braku tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego i niskich zarobków, gdyż w takiej sytuacji znajduje się wiele osób. O wyjątkowości sytuacji nie przesądza również okoliczność, iż J. W. była żoną żołnierza zawodowego, wychowała troje dzieci, prowadziła dom, pracowała zarobkowo i podporządkowała się mężowi, chociaż zasługuje na uznanie, albowiem większość matek poświęca się rodzinie, pracuje zarobkowo i wychowuje dzieci. Organ wskazał ponadto, że nieuprawnione jest obarczanie winą za zaistniałą sytuację Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i domagania się z tego powodu zabezpieczenia lokalu. Instytucja opisana w art. 29 ustawy nie może być bowiem zamiennikiem prawa do lokalu mieszkalnego dla osób innych niż żołnierz zawodowy, jak również zamiennikiem uchylonego art. 28 cyt. ustawy, dotyczącego rozkwaterowania byłych małżonków po rozwodzie. Dyrektor Oddziału WAM w K. zwrócił też uwagę na okoliczność, że w chwili obecnej na realizację prawa do zamieszkiwania w mieście R. i miejscowościach pobliskich oczekuje 109 żołnierzy, a na dzień wydania decyzji lokal położony w L. przy ul. [...] został wskazany żołnierzowi zawodowemu i w związku z tym nie może być przedmiotem przydziału dla innej osoby niż żołnierz zawodowy. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, po rozpatrzeniu odwołania J. W. od ww. decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podzielił stanowisko organu pierwszej instancji oraz dodatkowo podniósł, że decyzje wydawane na podstawie art. 29 omawianej ustawy mają charakter uznaniowy co oznacza, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego załatwienia sprawy. Natomiast ciężar udowodnienia i wykazania okoliczności wyjątkowych spoczywa na osobie ubiegającej się o wydanie decyzji. Organ stwierdził ponadto, że J. W. jest osobą czynną zawodowo i ma możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych czy to we własnym zakresie poprzez nabycie lub wynajęcie mieszkania, czy to z pomocą gminy. Wskazał również, że w myśl wyrażonej w art. 7 kpa ogólnej zasady postępowania, organ administracji publicznej jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień lub środków. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ wskazał, że interes żołnierzy zawodowych oczekujących na realizację swoich ustawowych uprawnień góruje niewątpliwie nad interesem innych osób. Dodatkowo wskazał, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie została powołana do zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych osób innych niż żołnierze zawodowi, które to zadania należą do zadań własnych gminy. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W. zarzuciła jej naruszenie art. 7, 77, 81, 86 i art. 107 § 3 kpa, wyrażające się w braku należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności niedostateczne zbadanie stopnia wyjątkowości sytuacji skarżącej, w konsekwencji zbyt lakoniczne i częściowo wadliwe odniesienie ustawowego sformułowania "wyjątkowej sytuacji" do sytuacji skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołując się na powyższe zarzuty wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała w szczególności, że organ odwoławczy zamiast orzec merytorycznie w oparciu o własne ustalenia faktyczne, po ich dokładnym i wszechstronnym rozważeniu, poprzestał na ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ pierwszej instancji, czym naruszył podane przepisy postępowania. Również oceniając jej sytuację pod kątem wyjątkowości, Prezes WAM powtórzył stanowisko organu pierwszej instancji, a nadto, zdaniem skarżącej, snując teoretyczne rozważania w tym zakresie, nie przeniósł ich na realia przedmiotowej sprawy, w której skomplikowana sytuacja skarżącej jest bezsporna. Skarżąca nie zgodziła się ponadto z organem, że ocena, czy w sprawie zachodzi sytuacja wyjątkowa, należy wyłącznie do organów Agencji. Ocena taka nie może być bowiem arbitralna, nie może sprowadzać się do wniosku, że świadczyć o niej powinny jedynie te okoliczności, które leżą po stronie samego organu, oraz że prawo zamieszkiwania w trybie art. 29 może być przyznane tylko w razie dysponowania wolnym zasobem mieszkaniowym. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem jest uzasadniona. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), który stanowi, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Z użytego w tym przepisie sformułowania "(...) może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania (...)" wynika, iż podejmowana na tej podstawie decyzja ma charakter uznaniowy, zaś organ orzekający posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawiania organowi całkowitej i niekontrolowanej dowolności w tym zakresie, albowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w powołanym przepisie, z drugiej strony zaś, rygory ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stosownie do treści art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydając decyzję administracyjną w przedmiocie prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 29 ww. ustawy, są zatem zobowiązane do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Winny także w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych oraz prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Muszą wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie organy WAM wydając swoje rozstrzygnięcie uchybiły wskazanym wyżej regułom w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Rację ma Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej twierdząc, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie zawiera definicji pojęcia "sytuacji wyjątkowej", a w związku z tym należy dokonać jego wykładni posługując się przykładowo definicją słownikową, wedle której na wyjątkowość sytuacji składa się – bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe – położenie w jakim się ktoś znajduje (Słownik Języka Polskiego, PWN Warszawa 1981). Jednakże ocena, czy "sytuacja wyjątkowa" zachodzi, powinna być dokonana na tle całokształtu okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy, nie zaś w oparciu o uogólnienia oderwane od niej. Należy bowiem zauważyć, że w jednej sprawie orzeczenie eksmisji po wyroku rozwodowym, co podnosi organ, wyjątkowości sytuacji nie spowoduje, natomiast w innym, popartym dodatkowymi okolicznościami, do takiej wyjątkowości doprowadzi. W niniejszej sprawie nie można bowiem pominąć tego, że J. i L. W. byli małżeństwem ponad 20 lat i wspólnie zamieszkiwali w lokalu, który otrzymał ten ostatni w drodze przydziału osobnej kwatery stałej, zaś były mąż skarżącej znęcał się nad rodziną, nadużywał alkoholu, a rozwód został orzeczony z jego wyłącznej winy. Nie sposób też zgodzić się z organem, który arbitralnie stwierdził, że skoro skarżąca jest czynna zawodowo, to ma możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych czy to we własnym zakresie poprzez nabycie lub wynajęcie mieszkania, czy to z pomocą gminy. Należy również zauważyć, że organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej są niekonsekwentne w ocenie "sytuacji wyjątkowej", gdyż we wcześniejszych decyzjach nr [...] z dnia [...] października 2008 r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., które dotyczyły postępowania w przedmiocie prawa zamieszkiwania skarżącej w lokalu mieszkalnym położonym w M. Osiedle [...], uznały że J. W. znajduje się w sytuacji wyjątkowej. Zasadne jest zatem pytanie, co zmieniło się w tak krótkim okresie, iż obecnie taka sytuacja nie ma miejsca. Tego zaś organy nie wyjaśniły. Uprawniony jest pogląd Prezesa WAM, że Agencja jako państwowa jednostka organizacyjna zobowiązana jest do racjonalnego gospodarowania powierzonym mieniem Skarbu Państwa i ścisłego przestrzegania w tym zakresie zasad wynikających z przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, oraz iż jej powinnością jest realizacja przede wszystkim uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową, natomiast przyznanie lokalu z zasobów Agencji osobom innym niż żołnierz służby stałej na podstawie art. 29 powołanej ustawy, jest wyjątkiem od reguły. Jednakże wskazana wyżej argumentacja nie może być główną przyczyną uzasadniającą odmowę zastosowania art. 29 ustawy w stosunku do osób spełniających przesłankę wyjątkowości sytuacji, w której się znalazły. Nie do zaakceptowania jest również stanowisko organu, iż okoliczność występowania w miejscowościach pobliskich do L. niezaspokajanych potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych, jest samoistną i generalną przesłanką decyzji odmownej w przedmiocie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Można zgodzić się z tezą, że aktualnie taka decyzja nie może być wydana, lecz nie oznacza to, iż nie może być ona wydana w przyszłości. W przeciwnym bowiem przypadku, wobec znacznej liczby żołnierzy oczekujących na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, przepis art. 29 ustawy stałby się przepisem martwym. Za co najmniej niestosowne należy ponadto uznać, w okolicznościach niniejszej sprawy, pouczenie skarżącej przez organ, że może wystąpić do właściwej gminy, do której zadań własnych należy budownictwo mieszkaniowe i to w sytuacji, gdy w wyroku eksmisyjnym sąd powszechny orzekł, że J. W. nie przysługuje prawo do lokalu socjalnego. Jako zasadny należy ocenić ponadto zarzut skargi, iż Prezes WAM jako organ odwoławczy, wbrew zasadzie dwuinstancyjności, zobowiązującej go do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwianej decyzją organu pierwszej instancji, ograniczył się jedynie do jej kontroli. Jest to niezgodne z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym oraz piśmiennictwem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 606). Rozpoznając sprawę ponownie organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dokonają oceny sytuacji życiowej skarżącej pod kątem jej wyjątkowości zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią, a nadto będą przestrzegać powołanych przepisów postępowania. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152, zaś o kosztach, na podstawie art. 200 powołanej ustawy.